การร่างรัฐธรรมนูญ

โดย...ศุภมิตร ปิติพัฒน์

บทความสิ้นเดือนนี้ขออนุญาตทำหน้าที่เป็นสายพานลำเลียงปัจจัยนำเข้าที่เป็นข้อเรียกร้องทางการเมือง ในรูปของคำถามและความสงสัยตามที่ได้สดับตรับฟังมาจากหลายแหล่งเข้าสู่กล่องดำที่มีผู้เชี่ยวชาญคณะหนึ่งกำลังทำงานอยู่ในนั้น เพื่อสร้างผลผลิตที่เรียกว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ... ออกมา ส่วนฟีดแบ็กต่อผลผลิตดังกล่าวนี้จะเป็นอย่างไร โปรดอดใจรอ เพราะคงมีมาจากทุกสารทิศในเวลาไม่นานหลังจากที่มันเริ่มทำงาน

การยึดอำนาจรัฐแต่ละครั้งมีผลทำให้รัฐธรรมนูญที่ใช้อยู่ถูกยกเลิกไปด้วย เพื่อที่จะร่างกันใหม่ และใช้กันไป จนกว่าวงจรการยึดอำนาจจะกลับคืนมา และล้มรัฐธรรมนูญไปอีกครั้งหนึ่ง ในการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองของสังคมไทย รัฐธรรมนูญจึงกลายเป็นทั้งเป้าหมายและสัญลักษณ์ของความสำเร็จในการยึดอำนาจ และในการคืนอำนาจที่ถูกยึดไป ถ้ามองการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองของไทยเป็นวงจรหมุนกลับ อันเป็นความหมายแต่เดิมของคำว่าปฏิวัติ

น่าคิดเหมือนกันว่ารัฐธรรมนูญก่อนหน้าที่จะเกิดรัฐประหารแต่ละครั้งมีส่วนแค่ไหน หรือเป็นต้นเหตุเพียงใด ที่ก่อให้เกิดวิกฤตทางการเมืองจนนำไปสู่การยึดอำนาจ และการร่างรัฐธรรมนูญใหม่แต่ละครั้งที่พยายามสร้างนวัตกรรมการจัดอำนาจใหม่ๆ ออกมา ทำไมจึงยังไม่อาจตัดวงจรย้อนกลับของการเมืองไทยให้ขาดลงไปได้ แล้วการร่างรัฐธรรมนูญคราวนี้ใครจะให้ความมั่นใจได้ว่าถ้านวัตกรรมที่กำลังออกแบบอยู่นี้ทำงานได้ผลไม่ได้ผลอย่างไรก็ตาม คณะในกล่องดำไม่มากก็น้อยจะต้องมีส่วนที่ต้องรับผิดชอบทางการเมือง

ถ้าจะมองว่ารัฐธรรมนูญก่อนเกิดรัฐประหารมิได้เป็นสาเหตุโดยตรงของวิกฤตทางการเมืองที่นำไปสู่การยึดอำนาจ แต่เมื่อเกิดการยึดอำนาจขึ้นมาแล้ว ก็เป็นการสะท้อนอยู่ในตัวเหมือนกันว่ากลไกที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญเดิมนั้นไม่มีประสิทธิภาพและสิทธิอำนาจมากพอในการจัดการความขัดแย้งทางการเมืองที่เกิดขึ้นให้ลงตัว ที่จะทำให้อำนาจกลุ่มต่างๆ ยอมรับผลแพ้ชนะตามกติกาของรัฐธรรมนูญได้ คำถามที่ตามมาในทันทีก็คือ การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะช่วยถอดสลักเงื่อนไขที่เป็นสาเหตุของวิกฤตและความขัดแย้งก่อนหน้านั้นได้อย่างไร ได้แค่ไหน และรัฐธรรมนูญใหม่จะได้รับการยอมรับจากกลุ่มอำนาจฝ่ายต่างๆ มากเพียงใด ที่จะทำให้แต่ละฝ่ายเคารพและปฏิบัติตามหลักการ กลไกและกระบวนการที่รัฐธรรมนูญใหม่วางไว้

ถึงแม้จะเชื่อว่ารัฐธรรมนูญเดิมอาจจะไม่ใช่สาเหตุโดยตรงของวิกฤต แต่ข้อควรระวังคือ รัฐธรรมนูญที่สร้างขึ้นใหม่ภายหลังจากการยึดอำนาจก็อาจสร้างเงื่อนไขที่นำไปสู่วิกฤตในอนาคตได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ถ้ารัฐธรรมนูญใหม่นั้นไม่ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวาง แต่ตั้งเกณฑ์เกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ให้แก้ไขได้ยาก ในขณะที่ออกแบบให้มีกลไกที่ไม่ชอบมาพากลตามหลักการประชาธิปไตยเข้ามามีส่วนในการใช้หรือควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ หรือตั้งใจหาทางทอน/ทำลายความเข้มแข็งในเชิงสถาบันขององค์กรทางการเมืองพื้นฐานในระบอบประชาธิปไตย เช่น พรรคการเมือง ความไม่พอใจในประเด็นพื้นฐานเหล่านี้จะทำให้รัฐธรรมนูญใหม่เสียสิทธิอำนาจตั้งแต่เริ่มต้นใช้ และการต่อสู้ทางการเมืองที่จะเกิดขึ้นต่อไป ทั้งเพื่อช่วงชิงอำนาจและเพื่อจรรโลงประชาธิปไตย ก็ย่อมจะหาทางก้าวข้ามข้อจำกัดที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ รวมทั้งหาทางที่จะแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ ซึ่งอาจจบลงด้วยวิกฤตรัฐธรรมนูญที่ลุกลามกลายเป็นวิกฤตความชอบธรรมของระบอบการเมืองและของรัฐต่อไป

แต่ถ้าเห็นไปอีกแบบว่ารัฐธรรมนูญที่ถูกล้มมีส่วนที่เป็นปัญหาในการก่อให้เกิดวิกฤตทางการเมือง ก็พึงต้องอภิปรายกันต่อให้กระจ่างว่าส่วนไหนของรัฐธรรมนูญที่สร้างปัญหา เป็นปัญหาอย่างไร และปัญหาที่ว่านั้น สังคมการเมืองมีความเห็นพ้องต้องกัน และยึดถือหลักการเดียวกันในการพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือไม่

ถ้าในสังคมการเมืองมีความเห็นแตกต่างกันในระดับรากฐานเกี่ยวกับปัญหาการจัดอำนาจการปกครองของรัฐที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เปิดโอกาสเพียงใดที่จะให้ความเห็นที่แตกต่างกันนั้นได้เสนอหลักการและเหตุผลของแต่ละฝ่ายบนเวทีสาธารณะที่เปิดกว้าง เพื่อให้ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจพิจารณาความสมเหตุสมผลของข้อเสนอเหล่านั้นได้โดยไม่ถูกปิดกั้น

รัฐธรรมนูญอาจถูกออกแบบมาเพื่อสืบทอดและรักษาอำนาจของชนชั้นนำ รัฐธรรมนูญอาจถูกออกแบบมาเพื่อมุ่งสร้างความปรองดองแห่งชาติ รัฐธรรมอาจถูกออกแบบมาเพื่อจำกัดอำนาจรัฐขยายเสรีภาพของประชาชน รัฐธรรมนูญอาจถูกออกแบบมาเพื่อเป้าหมายสูงส่งอื่นๆ อีกมาก แต่ถ้ากระบวนการร่างและรับรัฐธรรมนูญเป็นกระบวนการปิด หรือสื่อสารได้ฝ่ายเดียว รัฐธรรมนูญใหม่ก็ยากที่จะได้รับการยอมรับ และไม่อาจเป็นหลักให้แก่กระบวนการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองจากเผด็จการไปสู่การพัฒนาประชาธิปไตยได้

ถ้าจะถือว่าจำนวนครั้งของการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ และการเดินทางไปศึกษาดูงานต่างประเทศเพื่อเรียนรู้ต้นแบบที่ดีจากรัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆ จะช่วยสร้างและสะสมความรู้ความเชี่ยวชาญเกี่ยวกับการออกแบบรัฐธรรมนูญและการใช้รัฐธรรมนูญ ความรู้ความเชี่ยวชาญของไทยในเรื่องนี้ก็น่าจะจัดอยู่ในอันดับต้นๆ ของโลก และจากความรู้ความเชี่ยวชาญที่มีอยู่เหลือเกินนั้นคงพอจะทำให้คนที่อยู่ในกล่องดำช่วยกันตอบคำถามพื้นๆ ข้างต้นเหล่านี้ให้คนนอกกล่องดำเข้าใจได้ ก่อนที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่พร้อมกับนวัตกรรมของมันจะมีโอกาสเข้ามาทำหน้าที่ในการจัดอำนาจและความสัมพันธ์ทางการเมืองต่อไป

 และจนกว่าวงจรจะหมุนกลับมา