ร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯกับการเข้าถึงคลื่นของภาคประชาชน

....อนุรักษ์ นิยมเวช

เหตุที่กฎหมายที่เกี่ยวกับการประกอบกิจการสื่อโทรคมนาคมและสื่อสารมวลชน มีความสำคัญในลำดับต้นๆ ในบรรดากฎหมายสำคัญของประเทศ เป็นเพราะว่าความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีการสื่อสารทั่วโลกที่พัฒนาไปอย่างรวดเร็ว ซึ่งประเทศไทยเป็นประเทศหนึ่งที่รับเอาความเจริญก้าวหน้านั้นเข้ามา เช่น ระบบ 3จี (3G) เป็นต้น

แต่เทคโนโลยีการสื่อสารของประเทศไทย จะพัฒนาไปได้ไกลตามกระแสโลกได้หรือไม่ ยังมีหลายปัจจัยที่เป็นตัวกำหนด ซึ่งหนึ่งในปัจจัยสำคัญ คือ กฎหมายที่จะเข้ามารองรับในการจัดสรร กำกับดูแล และวางแผนแม่บทในการพัฒนาเทคโนโลยี ให้ทันตามกระแสโลกในปัจจุบัน

การพัฒนาทางด้านเทคโนโลยีสื่อโทรคมนาคมและสื่อสารมวลชนในประเทศไทยยังล่าช้ากว่าประเทศผู้นำทางเทคโนโลยี เช่น ญี่ปุ่นและอเมริกาอยู่มาก แต่สาเหตุนั้นไม่ใช่เพราะความล้าหลังทางด้านเทคโนโลยีแต่ประการใด เนื่องจากประเทศไทยมีความพร้อมและมีศักยภาพเพียงพอที่จะพัฒนาเทคโนโลยีการสื่อสารสมัยใหม่ได้ หากแต่เป็นเพราะการที่ไม่มีกฎหมายที่จะเข้ามาจัดการควบคุมดูแลในเรื่องดังกล่าว การพัฒนาเลยหยุดชะงักและดำเนินต่อไปไม่ได้

ความจำเป็นที่ต้องมีกฎหมายเข้ามาจัดสรรและกำกับดูแลกิจการสื่อโทรคมนาคมและสื่อสารมวลชน เป็นเพราะธุรกิจที่อาศัยคลื่นความถี่ เป็นธุรกิจที่มีผลประโยชน์มากมายมหาศาล หากไม่มีการจัดสรรและกำกับดูแล อาจก่อให้เกิดการผูกขาดสื่อ ซึ่งจะส่งผลเสียอย่างมากต่อประเทศ เพราะสื่อเป็นทรัพยากรสาธารณะของประเทศ โดยประชาชนทุกคนเป็นเจ้าของร่วมกัน จึงจำเป็นต้องมีคณะกรรมการที่มีความเป็นอิสระ เพื่อมาทำหน้าที่ในการจัดสรรและกำกับดูแล ไม่ใช่องค์กรภาครัฐหรือภาคเอกชนองค์กรใดองค์กรหนึ่ง ทั้งนี้เพื่อเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนในการใช้สื่อมวลชนสาธารณะ

เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 47 ต้องการให้มีการจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับดูแลกิจการวิทยุ โทรทัศน์และโทรคมนาคม โดยบัญญัติให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระเข้ามาทำหน้าที่นี้ จึงเป็นที่มาของการผลักดันให้เกิดร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม

สาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ การให้มีคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม หรือ กสทช. ซึ่งเป็นองค์กรอิสระมาควบคุมดูแลการออกใบอนุญาตจัดสรรคลื่นความถี่ในกิจการวิทยุ โทรทัศน์ และโทรคมนาคม การได้มาซึ่งบุคคลที่จะมาเป็นกสทช. ต้องใช้ระบบสรรหา โดยพิจารณาจากคุณสมบัติ เช่น เป็นผู้ที่มีความรู้เฉพาะด้าน มีความเป็นมืออาชีพและมีเจตนารมณ์ในการกระจายการมีส่วนร่วมสู่ประชาชน ดังนั้น กรรมการสรรหาจึงควรมาจากส่วนราชการ วิชาการ วิชาชีพ และภาคประชาชน เพื่อให้กรรมการสรรหามาจากทุกกลุ่มอาชีพ ทำให้การสรรหาเป็นไปโดยอิสระ โดยร่างพระราชบัญญัตินี้ ได้กำหนดหลักการสรรหา 2 ทาง

ทางแรก คือ การคัดเลือกกันเองตามมาตรา 9 โดยให้องค์กรที่เป็นสมาคมวิชาชีพด้านกิจการวิทยุ โทรทัศน์และโทรคมนาคม สถาบันอุดมศึกษา องค์กรเอกชนไม่แสวงหาผลกำไรด้านการคุ้มครองผู้บริโภค ด้านการศึกษา วัฒนธรรม การศาสนาหรือการพัฒนาสังคม ด้านความมั่นคงของรัฐหรือการบริหารราชการ ซึ่งขึ้นทะเบียนไว้กับสำนักงานเลขาธิการ กสทช. เป็นผู้ทำการคัดเลือกกันเอง ทางที่สอง คือ การตั้งคณะกรรมการสรรหาซึ่งประกอบไปด้วยตัวแทนจากองค์กรอิสระ เช่น คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ตัวแทนจากข้าราชการการเมือง เช่น ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ปลัดกระทรวงกลาโหม และปลัดกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร และตัวแทนจากสมาคมวิชาชีพต่างๆ เช่น วิทยุโทรทัศน์ วิชาชีพข่าว วิทยุชุมชน และองค์กรผู้บริโภค เป็นต้น

จากนั้นเมื่อได้รายชื่อผู้ที่สมควรได้รับเลือกจากการคัดเลือกกันเองและการตั้งคณะกรรมการสรรหาแล้ว ให้วุฒิสภาเป็นผู้คัดเลือกผู้ที่จะมาเป็น กสทช. ซึ่งกระบวนการดังกล่าว เป็นกระบวนการที่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ไว้อย่างชัดเจน และองค์ประกอบของกรรมการสรรหามาจากตัวแทนจากหลายภาคส่วน ทำให้การสรรหาเป็นไปอย่างชัดเจนและเป็นหลักประกันความอิสระ ใน ขณะนี้ร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว ได้ผ่านความเห็นชอบในวาระที่ 3 ของการพิจารณาของวุฒิสภา ซึ่งวุฒิสภาได้แก้ไของค์ประกอบของ กสทช.

จากเดิมที่ระบุให้มี 11 คน ซึ่งประกอบไปด้วยผู้เชี่ยวชาญจากวิทยุ โทรทัศน์ โทรคมนาคม นักกฎหมาย นักเศรษฐศาสตร์ กลุ่มคุ้มครองผู้บริโภคและสิทธิเสรีภาพ การศึกษาและวัฒนธรรม แก้เป็น 15 คน และเพิ่มหลักการใหม่ให้ผู้มีผลงานหรือความรู้และมีความเชี่ยวชาญหรือประสบการณ์ด้านความมั่นคงของรัฐหรือการบริหารราชการจำนวน 2 คน และเพิ่มสัดส่วนของผู้มีความรู้และความเชี่ยวชาญหรือประสบการณ์ด้านการศึกษา การศาสนา วัฒนธรรมหรือการพัฒนาสังคม จาก 1 คน เป็น 3 คน เพื่อเพิ่มสัดส่วนของผู้เชี่ยวชาญจากหลายๆ ด้าน เพื่อให้องค์ประกอบของ กสทช. มีความหลากหลายและเกิดการมีส่วนร่วมของประชาชนมากขึ้น ประกอบกับการให้ผู้ที่มีความรู้เฉพาะทางในเรื่องเนื้อหาของสื่อในรูปแบบต่างๆ เข้ามามีส่วนร่วมในการกำกับดูแลเนื้อหาของสื่อด้วย

ประเด็นการมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นอีกประเด็นสำคัญที่ร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ได้ให้ความสำคัญ โดยได้เน้นถึงหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนในการดำเนินกิจการวิทยุ โทรทัศน์ และโทรคมนาคม เนื่องจากเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 47 นอกจากต้องการให้มีองค์กรอิสระแล้ว ยังต้องการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการสรรหาและจัดตั้งองค์กรอิสระ และมีส่วนร่วมในขั้นตอนต่างๆ ของการดำเนินการด้วย ร่างพระราชบัญญัตินี้ได้เปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในธุรกิจสื่อสารมวลชนมากขึ้น โดยมาตรา 48 ให้มีแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ ซึ่งในการจัดทำแผนแม่บทดังกล่าว ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และมาตรา 49 ให้มีแผนแม่บทในการกำกับดูแลกิจการวิทยุและโทรทัศน์ โดยแผนดังกล่าวต้องสอดคล้องกับแผนแม่บทบริหารคลื่นความถี่ และต้องเปิดให้ภาคประชาชนเข้ามามีโอกาสใช้คลื่นความถี่ในกิจการวิทยุและโทรทัศน์ได้ไม่น้อยกว่า 20% โดยไม่แสวงหากำไรในธุรกิจ

บทบัญญัติทั้งหมดที่กล่าวมานั้น ถือเป็นการวางแนวทางการพัฒนาสื่อที่ดี เพราะในอนาคตอาจมีการจัดสรรช่องรายการเพิ่มในระบบดิจิตอล และจะมีเนื้อหาของสื่อที่หลากหลาย ไม่จำกัดเฉพาะรายการบันเทิงเพียงอย่างเดียว แต่จะมีรายการที่เน้นด้านการศึกษา ศิลปะ วัฒนธรรม ศาสนาและพัฒนาสังคมเพิ่มมากขึ้น และประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในกิจการสื่อสารมวลชนสาธารณะมากขึ้นด้วย

ร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ฉบับนี้มีความสำคัญมาก เนื่องจากตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 47 นั้น สื่อเป็นทรัพยากรสาธารณะซึ่งประชาชนทุกคนมีสิทธิใช้ร่วมกัน กฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดสรรและกำกับดูแลสื่อ จึงมีผลกระทบต่อประชาชนโดยตรง ดังนั้นประเด็นการจัดตั้งองค์กรอิสระและการมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจการสื่อจึงมีความสำคัญมาก ในขณะนี้ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวอยู่ในขั้นตอนของการส่งให้สภาผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยข้อแก้ไขของวุฒิสภา และถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบ ก็ต้องตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกันระหว่างสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเพื่อพิจารณา ซึ่งหากทั้งสองสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเห็นชอบร่วมกัน ร่างฉบับนี้ก็จะผ่านเป็นกฎหมายออกบังคับใช้ได้ แต่ถ้าสภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบ ก็ต้องระงับร่างนี้ไว้ก่อน

อย่างไรก็ตาม สภาผู้แทนราษฎร สามารถยกร่างที่ถูกยับยั้งขึ้นพิจารณาใหม่ได้ และถ้าสภาผู้แทนราษฎรลงมติยืนยันร่างเดิมหรือร่างที่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการร่วมกัน ด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งแล้ว ให้ถือว่าร่างฉบับนี้ผ่านความเห็นชอบและสามารถผ่านเป็นกฎหมายมาใช้บังคับได้ ถึงแม้ว่าจะมีขั้นตอนของการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ แต่หลักการสำคัญที่ต้องคงไว้โดยไม่ควรมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไข คือ ประการแรก คลื่นความถี่เป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ ประการที่สอง การให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ ประการที่สาม การดำเนินการจัดตั้งองค์กรอิสระต้องคำนึงถึงผลประโยชน์สูงสุดของประชาชนและต้องจัดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการดำเนินการเกี่ยวกับสื่อด้วย และประการสุดท้าย การมีมาตรการเพื่อป้องกันไม่ให้มีการควบรวมสื่อหรือครอบงำระหว่างสื่อมวลชนด้วยกันเองหรือบุคคลใด อันจะเป็นการขัดขวางเสรีภาพในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารหรือปิดกั้นการได้รับข้อมูลข่าวสารที่หลากหลายของประชาชน

หลักการทั้งหมดนี้ เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 47 ที่บัญญัติขึ้นเพื่อเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพในการสื่อสารมวลชนสาธารณะของประชาชน