ข้อเสียของการมีกฎหมายมากๆ

ผู้เขียนทำงานด้านการจัดทำและตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย รู้สึกไม่ค่อยสบายใจนักที่อ่านข่าวสารบ้านเมืองแล้วพบว่ามีคนจำนวนไม่น้อย ทั้งผู้มีหน้าที่และไม่มีหน้าที่ด้านนิติบัญญัติออกมาแสดงทัศนะต่อสังคมในทางที่ว่าบ้านเมืองเรานี้ต้องเร่งรีบออกกฎหมายให้มากๆ เข้าไว้ ประเทศจึงจะพัฒนาไปได้

กูรูหลายคนถึงกับฟันธงว่าจำนวนกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัตินั้น ยิ่งมากยิ่งถือว่าฝ่ายนิติบัญญัติชุดนั้นได้ฝากผลงานอันระบือลือลั่นไว้ให้แผ่นดินทีเดียวเชียว

ด้วยความเคารพในความคิดเห็นของผู้อื่น ผู้เขียนขอเรียนว่าความเข้าใจแบบไทยๆ ดังกล่าวนี้ “สวนทาง” ความคิดเกี่ยวกับกฎหมายอันเป็นสากล

ทำไมละหรือ??

ว่ากันตามหลักแล้วกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชน ส่วนกฎหมายลำดับรอง อันได้แก่ พระราชกฤษฎีกากฎกระทรวง ระเบียบ ประกาศนั้น เป็นการกำหนดขั้นตอนและวิธีการในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือประชาชนต้องปฏิบัติตาม

เมื่อเป็นเช่นนี้ ถ้ายิ่งมีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมากขึ้นเท่าใด สิทธิเสรีภาพของประชาชนก็ยิ่งถูกจำกัดหรือลิดรอนมากขึ้นเท่านั้น และขณะเดียวกันถ้ามีกฎหมายลำดับรองมากๆ ก็ยิ่งเป็นการเพิ่มขั้นตอนและวิธีการในการปฏิบัติตามกฎหมายมากขึ้นเท่านั้น

หากคิดง่ายๆ ว่ากฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนเพียงฉบับละเรื่อง (แต่จริงๆ อาจจำกัดมากกว่าฉบับละเรื่อง) และกฎหมายลำดับรองสร้างขั้นตอนหรือวิธีการในการปฏิบัติตามกฎหมายฉบับละหนึ่งขั้นตอน (ซึ่งจริงๆ แล้วอาจมีขั้นตอนในกฎหมายลำดับรองแต่ละฉบับมากกว่าหนึ่งขึ้นตอน)

และในปัจจุบันประเทศเรามีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับกว่าหกร้อยฉบับ นั่นหมายถึงว่าสิทธิและเสรีภาพของเรา ประชาชนและพลเมือง ถูกจำกัดไปแล้วไม่น้อยกว่าหกร้อยกรณี ส่วนกฎหมายลำดับรองนั้นมีกว่าสองหมื่นฉบับ ซึ่งหมายถึงว่าเรา ประชาชนและพลเมือง มีอะไรที่ต้องทำตามกฎหมายแล้วไม่น้อยกว่าสองหมื่นขั้นตอน

ด้วยตรรกะพื้นฐานเช่นนี้ ชาวโลกเขาจึงถือกันว่าการออกกฎหมายเป็นเรื่องสำคัญที่จะต้องพิจารณากันอย่างละเอียดถี่ถ้วน รอบคอบ และรอบด้านว่าเรื่องที่เป็นปัญหานั้น “มีความจำเป็นโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้”ที่ต้องจำกัดสิทธิและเสรีภาพของผู้คนโดยการออกกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญขึ้นใช้บังคับหรือไม่ หรือต้องสร้างขั้นตอนต่างๆ ให้มันยุ่งยากมากมายหรือไม่และมีการพิจารณาผลกระทบหรือความจำเป็นในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment : RIA) กันอย่างเป็นเรื่องเป็นราวก่อนจะอนุมัติหลักการหรือผ่านร่างกฎหมายอะไรสักฉบับ

ที่สำคัญกฎหมายนั้น “สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม” หรือไม่ เพราะกฎหมายใช้บังคับกับทุกคนในประเทศ และการปกครองในระบอบประชาธิปไตยเราถือว่าเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชนและเพื่อประชาชน การตรากฎหมายจึงต้องยึดความต้องการของ “ประชาชน” เป็นหลักว่าถ้าจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนเช่นนี้ หรือสร้างขั้นตอนหรือวิธีการให้ต้องปฏิบัติเพิ่มขึ้นเช่นว่านั้นแล้ว “ประชาชนจะได้อะไร” และ “เป็นผลดีแก่ประเทศชาติโดยรวมอย่างไร” “ประสิทธิภาพ” ในกระบวนการตรากฎหมายที่เป็นสากล จึงเป็นการพิจารณาในเชิง “คุณภาพ” มิใช่ “ปริมาณ”

นอกจากนี้ การตรากฎหมายยังมีผลกระทบต่อ “ภาระทางการคลัง” และ “ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ” โดยตรงด้วยเพราะเมื่อมีการตรากฎหมายจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชน รัฐก็จะต้องเป็นผู้เข้าไปควบคุมดูแลให้มีการปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายนั้น

เมื่อเป็นเช่นนี้ รัฐก็ต้องมีค่าใช้จ่ายด้านบุคลากร เครื่องไม้เครื่องมือ ฯลฯ ตามที่เหมาะสมและจำเป็น เพื่อให้สามารถบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายได้

ดังนั้น ยิ่งเพิ่มหน่วยงานหรือยกระดับหน่วยงานของรัฐมากขึ้นเท่าใด งบประมาณรายจ่ายในเรื่องนี้ก็จะ “ค่อยๆ เพิ่ม” มากขึ้นแบบไม่รู้ตัว เพราะจะเป็นการเพิ่มหน่วยเล็กๆ ขึ้นทีละหน่วย ซึ่งค่าใช้จ่ายนี้หากพิจารณาแยกตามหน่วยงานคงจะไม่กระไรนัก

แต่หากพิจารณาในภาพรวมจากกฎหมายงบประมาณ รายจ่ายประจำนี้มากมายถึงเกือบร้อยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาลไทยในแต่ละปีทีเดียว ทั้งยังมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ เราจึงคงเหลืองบลงทุนเพื่อการพัฒนาประเทศเพียงหยิบมือเดียวเท่านั้น

การออกกฎหมายลำดับรองก็เช่นเดียวกัน นอกจากจะเป็นเหตุให้ต้องขออัตรากำลังและอุปกรณ์ต่างๆ เพิ่มอันเป็นการสร้างภาระงบประมาณแผ่นดินแล้ว ยังสร้างขั้นตอนให้ประชาชนต้องปฏิบัติมากมาย ซึ่งสร้างทั้งภาระและต้นทุนให้แก่ประชาชนและเป็นอุปสรรคอย่างสำคัญในการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

อีกทั้งยังเป็นช่องทางให้มีการทุจริตคอร์รัปชั่นกันมากมาย ถึงขนาดต้องมีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการอำนวยความสะดวกในการอนุมัติอนุญาต พ.ศ. 2558 ขึ้นใช้บังคับ เพื่อให้การอนุมัติอนุญาตเร็วขึ้น สะดวกขึ้น ใช้ต้นทุนน้อยลง และลดปัญหาการคอร์รัปชั่นกันทีเดียว

ข้อสำคัญที่ต้องคำนึงถึงก็คือ ผู้เกี่ยวข้องกับการตรากฎหมายไทยจำนวนมากยังมีทัศนคติเกี่ยวกับการตรากฎหมายบนฐานคิดเดิมเมื่อสี่สิบปีที่แล้วในสมัยที่ประเทศยังมีพรมแดนทางธรรมชาติที่ชัดเจนและเทคโนโลยีไม่ทันสมัย นั่นก็คือความคิดที่ว่าเราเป็นรัฐเดี่ยวที่มีเอกราช เราจะกำหนดนิตินโยบายของเราอย่างไรก็ได้ตามอย่างที่เราเห็นสมควร

ทั้งที่ในทางข้อเท็จจริงนั้นโลกไร้พรมแดนมาเกือบสองทศวรรษแล้ว และเราเองก็ไปร่วมเป็นส่วนหนึ่งของสังคมภูมิภาคของทวีปและของโลกกับเขาแล้ว การกำหนดนิตินโยบายจึงต้องคำนึงถึงพันธกรณีต่างๆ ที่ประเทศไทยเป็นภาคีด้วย

มิใช่จะตรากฎหมายตามใจฉันเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าได้อีกต่อไปคงต้องมองไกลๆ แล้ว เช่น ถ้าจะต้องบูรณาการกฎหมายไทยให้สอดคล้องกับพันธกรณีหรือกฎหมายของประเทศอาเซียนตามแนวทาง ASEAN Legislation Harmonization เพื่อนำไปสู่ความเป็นประชาคมอาเซียนได้อย่างแท้จริง เราจะทำอย่างไร

นี่เป็นเพียงความเห็นของพลเมืองคนหนึ่งที่ฝากไว้ให้ปวงชนชาวไทยช่วยกันคิดครับ