เสนอทำ RIA ประเมินกฎหมาย

โดย...ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์

ทีดีอาร์ไอได้รับมอบหมายจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ทำการศึกษาว่า แม้ประเทศไทยจะได้นำหลักเกณฑ์ในการประเมินผลกระทบของกฎหมายองค์กรเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ หรือ OECD  ซึ่งมีการนำไปใช้อย่างแพร่หลายในหลายประเทศทั่วโลก ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2544 แต่เนื่องจากไม่มีหน่วยงานที่รับผิดชอบในการตรวจสอบคุณภาพและความครบถ้วนสมบูรณ์ จึงไม่สามารถนำไปใช้ในการกลั่นกรองร่างกฎหมายในสภาได้

จากการศึกษาจุดอ่อนของกระบวนการตรวจสอบความจำเป็นและผลกระทบของกฎหมายของไทย 5 ประการ ดังนี้

ประการแรก การจัดทำรายงานผลกระทบของกฎหมายในประเทศมีเฉพาะเมื่อมีร่างกฎหมายออกมาแล้ว ซึ่ง “สายเกินไป” เพราะเมื่อหน่วยงานราชการที่เป็นผู้เสนอกฎหมายได้ใช้เวลาในการร่างกฎหมายดังกล่าวออกมาแล้ว อาจเป็นเวลานับปีหรือหลายปีแล้ว ก็ย่อมที่จะต้องการให้มีการตรากฎหมายดังกล่าวอย่างรวดเร็วที่สุด การที่ต้องจัดทำรายงานผลการประเมินและการเปิดรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวจึงเป็นเพียง “อุปสรรค” ที่ทำให้การตรากฎหมายล่าช้า จึงมักดำเนินการในการจัดทำรายงานแบบ “ขอไปที” เพียงเพื่อให้เป็นไปตามข้อกำหนดของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเท่านั้น มิได้หวังผลใดๆ ในการที่จะใช้กระบวนการดังกล่าวในการปรับปรุงกฎหมาย

ด้วยเหตุผลดังกล่าว การทำรายงานประเมินผลกระทบของกฎหมายของไทย จึงมีลักษณะที่เรียกว่า“tick the box” หรือ “กากบาท” ว่าได้ “ทำแล้ว” เท่านั้น

ประการที่สอง การจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบของกฎหมายของไทยยังจำกัดเฉพาะกฎหมายที่เป็นพระราชบัญญัติ ในขณะที่กฎหมายที่ส่งผลกระทบต่อภาคธุรกิจและประชาชนส่วนมากเป็นกฎหมายลำดับรอง เช่น พระราชกฤษฎีกาที่ออกตามบทบัญญัติของกฎหมายกฎกระทรวง หรือประกาศของหน่วยงานกำกับดูแลธุรกิจในรายสาขา เช่น ธุรกิจโทรคมนาคม หรือ พลังงาน เป็นต้น

นอกจากนี้แล้ว กฎหมายลำดับรองเหล่านี้ยังไม่ผ่านกระบวนการกลั่นกรองของรัฐสภา ดังเช่นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติอีกด้วย เช่น ประกาศกระทรวงสามารถออกได้โดยความเห็นชอบของรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงเท่านั้น

ประการที่สาม ประเทศไทยยังขาด “คู่มือการประเมินผลกระทบของกฎหมาย” ซึ่งกำหนดรายละเอียดวิธีการในการจัดทำรายงานประเมิน ทำให้หน่วยงานราชการต่างจัดทำรายงานผลกระทบตามเห็นควร ซึ่งไม่เป็นไปตามมาตรฐานสากล ในบางประเทศหน่วยงานกลางที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการตรวจสอบคุณภาพของรายงาน RIA จะทำ “แบบฟอร์มสำเร็จรูป (Template)” ในการประเมินผลกระทบโดยให้หน่วยงานที่เสนอกฎหมายกรอกข้อมูลรายละเอียดลงในแบบฟอร์มเท่านั้น เพื่อให้การประเมินเป็นไปตามมาตรฐาน

อย่างไรก็ดี การมีคู่มือการประเมินผลกระทบของกฎหมายที่ละเอียดจะไม่สามารถปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายได้ หากยังไม่มีการแก้ไขกระบวนการในการจัดทำรายงานผลกระทบตามข้อที่ 1 และ 2

ประการที่สี่ กระบวนการในการจัดทำรายงานผลกระทบของกฎหมายของไทยยังขาดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและของสาธารณชนซึ่งเป็นองค์ประกอบที่สำคัญของการจัดทำรายงานผลการประเมินกฎหมายที่ดี

แต่เนื่องมาจากประเทศไทยยังขาดกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความเห็นสาธารณะที่กำหนดกรอบวิธีการในการจัดทำความคิดเห็นที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งหมายถึงการจัดทำเวทีที่ผู้เสนอกฎหมายและผู้ที่มีส่วนได้เสียหรือประชาชนสามารถแลกเปลี่ยนข้อมูลและความเห็นระหว่างกันได้อย่างสร้างสรรค์ มิใช่เป็นการเสนอร่างกฎหมายโดยหน่วยงานราชการฝ่ายเดียว หรือการรับฟังความเห็นแบบกว้างๆ โดยมิได้มีการกำหนดประเด็นที่ต้องการจะรับฟังความคิดเห็นที่ชัดเจน

ประการสุดท้าย ประเทศไทยยังขาดหน่วยงานที่ตรวจสอบคุณภาพของรายงานการประเมินผลกระทบของกฎหมาย ทำให้คุณภาพของรายงานไม่ได้มาตรฐานสากล

ดังนั้น ประเทศไทยควรปรับแก้กระบวนการจัดทำ RIA สำหรับกฎหมายใหม่ เพราะว่า

(1) กำหนดให้มีการจัดทำ RIA ตั้งแต่ก่อนที่จะมีการเริ่มจัดทำกฎหมาย ซึ่งจะให้ความสำคัญแก่การตรวจสอบความจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมาย และทางเลือกอื่นๆ ที่ อาจมีประสิทธิภาพมากกว่า

(2) มีข้อกำหนดเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียต่อร่างกฎระเบียบของภาครัฐที่ได้มาตรฐานสากล

(3) มีหน่วยงานกลางที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญเกี่ยวกับ RIA เพื่อทำหน้าที่ในการกำหนดวิธีการจัดทำรายงานที่เป็นแบบฟอร์มสำเร็จ เพื่อให้รายงานที่หน่วยงานของรัฐจัดทำขึ้นเป็นมาตรฐานเดียวกัน และตรวจสอบความครบถ้วนสมบูรณ์ของรายงาน เพื่อให้การรับรองรายงาน

นอกจากนี้แล้ว ควรมีการนำ RIA มาใช้เป็นเครื่องมือในการ “โละ” กฎหมายที่มีอยู่เดิม