การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม อ้อยและน้ำตาลของไทย

โดย...ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง

เรามาดูข้อเสนอในการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลกันต่อนะครับ

การเปิดให้มีการค้าน้ำตาลภายในประเทศโดยเสรี จะทำให้ผู้ผลิตสามารถจำหน่ายน้ำตาลทั้งตลาดในประเทศและตลาดส่งออกได้ในราคาสุทธิ (ราคาหน้าโรงงาน) ที่ไม่แตกต่างกัน และไม่มีแรงจูงใจที่จะส่งออก จนไม่มีน้ำตาลจำหน่ายในประเทศ

วิธีนี้คงมีผลทำให้ผู้บริโภคต้องซื้อน้ำตาลในราคาประมาณราคาส่งออก (หักหรือบวกค่าขนส่ง ขึ้นอยู่กับว่าเป็นพื้นที่ที่อยู่ใกล้หรือไกลจากโรงงานน้ำตาลมากกว่าจุดส่งออก) บวกด้วยค่าการตลาดในการขายส่งและขายปลีก

สำหรับผลกระทบที่มีต่อผู้บริโภค แม้ว่าวิธีนี้อาจทำให้ในบางช่วง (ที่น้ำตาลภายนอกมีราคาสูง) ผู้บริโภคต้องซื้อน้ำตาลในราคาที่สูงกว่าราคาควบคุมในปัจจุบัน แต่ก็คงไม่ส่งผลกระทบทางการเงินกับผู้บริโภคส่วนใหญ่มากนัก เมื่อคำนึงถึงข้อเท็จจริงดังต่อไปนี้

1.ครัวเรือนส่วนใหญ่ซื้อน้ำตาลบริโภคน้อยมาก การซื้อมาบริโภคโดยตรงน่าจะไม่เกิน 8-12 กิโลกรัม/คน/ปี  ดังนั้นถึงแม้ว่าน้ำตาลจะมีราคาสูงขึ้น 5 บาท ครัวเรือนที่มีสมาชิก 3 คนโดยเฉลี่ย ก็จะมีภาระเพิ่มขึ้นประมาณ 10-15 บาท/เดือน ซึ่งในหลายกรณีน่าจะต่ำกว่าค่าใช้จ่ายในการไปหาซื้อน้ำตาลในตลาดมืด

ในช่วงที่น้ำตาลหายไปจากตลาดหรือโมเดิร์นเทรด ผู้บริโภคจำนวนมากก็ต้องซื้อน้ำตาลในตลาดมืดในราคาที่ใกล้เคียงกับ (หรือในหลายกรณีสูงกว่า) ราคาส่งออกอยู่แล้ว (ยังไม่รวมค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นจากการเสาะหาน้ำตาลเหล่านั้น)

2.แม้ว่าการบริโภคน้ำตาลทางอ้อม (เช่น การบริโภคเครื่องดื่มและขนมสำเร็จรูป) น่าจะสูงกว่าการบริโภคโดยตรงของครัวเรือนเป็นเท่าตัว แต่ผลกระทบโดยรวมก็ยังถือว่าไม่สูงมาก และในแง่ความเป็นธรรม การลอยตัวราคาน้ำตาลจะมีผลทำให้อุตสาหกรรมเหล่านี้ซื้อน้ำตาลในราคาใกล้เคียงกับราคาส่งออก ซึ่งน่าจะถือได้ว่าเป็นราคาที่เป็นธรรมกับทุกฝ่าย (คือไม่มีกลุ่มใดต้องรับภาระในการอุดหนุนกลุ่มอื่น)

3.แม้ว่าวิธีนี้อาจทำให้ผู้บริโภคต้องซื้อน้ำตาลในราคาที่สูงกว่าราคาควบคุมปัจจุบันในช่วงที่ราคาน้ำตาลในตลาดโลกสูง แต่ในอนาคตการลอยตัวราคาน้ำตาลจะทำให้ราคาในประเทศขึ้นลงตามราคาตลาดโลก ซึ่งจะทำให้ผู้บริโภคได้ประโยชน์อย่างเต็มที่ในช่วงที่ราคาตลาดโลกต่ำ เมื่อเทียบกับระบบปัจจุบันซึ่งมีการกำหนดราคาและปริมาณในลักษณะของ Cartel ที่ควบคุมไม่ให้ราคาน้ำตาลภายในประเทศลดลงตามราคาในตลาดโลก

นอกจากตอบโจทย์ข้อแรก ข้อเสนอนี้สามารถตอบโจทย์ข้อที่สอง (อุตสาหกรรมที่ใช้น้ำตาลต้องไม่เสียเปรียบคู่แข่งในประเทศที่นำเข้าน้ำตาลจากประเทศไทย) ได้เช่นกัน เพราะถ้ามีการกำหนดปริมาณน้ำตาลที่เพียงพอสำหรับการบริโภคและอุตสาหกรรม ราคาน้ำตาลภายในประเทศก็ควรอยู่ในระดับที่สมเหตุสมผล (ไม่สูงเท่ากับในประเทศที่นำเข้าน้ำตาลจากไทย) ซึ่งย่อมถือได้ว่าเป็นการขายน้ำตาลให้อุตสาหกรรมที่ใช้น้ำตาลในราคาที่ “เป็นธรรม” และไม่ทำให้อุตสาหกรรมที่ใช้น้ำตาลเสียเปรียบคู่แข่งในต่างประเทศ ซึ่งปกติต้องจ่ายค่าน้ำตาลในราคาที่
รวมค่าขนส่งและค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในการนำเข้าอยู่แล้ว

สำหรับการตอบโจทย์ข้อที่ 3 และ 4 การยกเลิกการควบคุมราคาภายในประเทศก็จะทำให้อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ต้องรับภาระในการอุดหนุนผู้บริโภคและอุตสาหกรรมอื่นในช่วงที่ราคาตลาดโลกสูงกว่าราคาควบคุมในประเทศอีกต่อไป

วิธีนี้จะทำให้ชาวไร่มีรายได้เต็มเม็ดเต็มหน่วย และโรงงานก็ได้รับรายได้เต็มที่

ในด้านกฎหมาย นอกจากห้ามการฮั้วระหว่างเอกชนด้วยกันแล้ว ต้องห้ามรัฐบาลกำหนดปริมาณให้ขายเป็นงวดที่สั้นกว่าหนึ่งปี ห้ามควบคุมราคา (เช่น ไม่ให้บังคับใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยราคาสินค้า พ.ศ. 2542 ส่วนที่เกี่ยวกับการควบคุมราคาน้ำตาล) และห้ามกีดกันการนำเข้าน้ำตาลทราย

ในกรณีที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในอุตสาหกรรมนี้เห็นต่างจากนี้ โดยยังคงยืนยันที่จะใช้ระบบโควตา ก. แบบเดิม (มีการขึ้นงวดน้ำตาล หรืออีกนัยหนึ่งคือมีการกำหนดโควตาปริมาณการจำหน่ายน้ำตาลสำหรับตลาดภายในประเทศให้แต่ละโรงงานในแต่ละสัปดาห์) ซึ่งมีลักษณะเหมือนกับ Cartel ในตลาดที่มีผู้แข่งขันน้อยราย รัฐบาลก็จำเป็นต้องควบคุมราคาน้ำตาลเพื่อไม่ให้กลไกที่มีอยู่ (ซึ่งรัฐเป็นผู้บังคับให้ดำเนินการ) กลายเป็นเครื่องมือที่ผู้ผลิตใช้ในการฮั้วราคา ทั้งในกรณีที่ผู้ผลิตรายสำคัญอาจมีการตกลงกันในทางลับ และแม้กระทั่งในกรณีที่ไม่ได้มีการตกลงกัน แต่ผู้ผลิตรายย่อยตั้งราคาตามรายใหญ่ ซึ่งเป็นผู้นำในการกำหนดราคาในตลาด

ความแตกต่างระหว่างระบบที่ใช้ในปัจจุบันกับทางเลือกในช่วงเปลี่ยนผ่านก็คือ ทางเลือกนี้เสนอให้ราคาควบคุมของน้ำตาลขึ้นลงได้ตามราคาตลาดโลก โดยกำหนดสูตรการกำหนดราคาขายส่งขั้นสูง (ที่ยังไม่รวมภาษีมูลค่าเพิ่ม) สำหรับน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์หน้าโรงงานในแต่ละสัปดาห์ตามค่าเฉลี่ยของราคาล่วงหน้าที่ใกล้ที่สุด (Nearest Futures Price) ของราคาที่ตลาดลอนดอน (ตามสัญญาหมายเลข 5) ในสัปดาห์ก่อนหน้านั้น โดยปรับเป็นเงินบาทตามอัตราแลกเปลี่ยนอ้างอิงของธนาคารแห่งประเทศไทย

ทั้งนี้ ราคาดังกล่าวน่าจะใกล้เคียงกับราคาสุทธิที่ได้รับจากการส่งออก (ซึ่งก็คือราคาส่งออกจริงหักด้วยค่าขนส่งและค่าใช้จ่ายอื่นในการส่งออก) และน่าจะเป็นราคาที่ยังจูงใจให้ผู้ผลิตขายน้ำตาลภายในประเทศควบคู่กับการส่งออก สำหรับราคาน้ำตาลทรายขาวธรรมดา อาจกำหนดราคาขายส่ง (หรือขายปลีก) ที่ต่ำลงประมาณ 1 บาท/กิโลกรัมเหมือนกับที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

นอกจากนี้ เพื่อเป็นหลักประกันด้านรายได้ให้กับชาวไร่และโรงงาน (โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเปลี่ยนผ่านก่อนปี 2558) ก็อาจกำหนดราคาขายส่งขั้นต่ำของน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์หน้าโรงงาน (ที่ยังไม่รวมภาษีมูลค่าเพิ่ม) ที่ 14 บาท/กิโลกรัม (ซึ่งเมื่อรวมภาษีมูลค่าเพิ่มก็จะอยู่ที่ประมาณ 15 บาท/กิโลกรัม) ในกรณีที่ราคาน้ำตาลในตลาดโลกต่ำกว่า 14 บาท/กิโลกรัม

อย่างไรก็ตาม เชื่อว่ามีโอกาสน้อยที่ราคาน้ำตาลในตลาดโลกจะลงไปถึงระดับนี้ (ซึ่งเท่ากับ 375-444 เหรียญสหรัฐ/ตัน ณ อัตราแลกเปลี่ยน 31.5-32 บาท/เหรียญสหรัฐ)

ข้อดีข้อเดียวของทางเลือกนี้ คือ เป็นวิธีที่ใกล้เคียงกับที่ใช้ในปัจจุบันมากที่สุด ซึ่งเป็นวิธีที่ทุกฝ่ายคุ้นเคยกันดี นอกจากนี้ การใช้ราคาจากตลาดลอนดอนก็ง่ายกับการคำนวณและเป็นตัวเลขที่มีที่มาชัดเจน จึงไม่น่าจะทำให้เกิดการถกเถียงกัน

อย่างไรก็ตาม วิธีนี้มีข้อเสียตรงที่ถ้ามีการควบคุมราคาขายปลีกเป็นรายสัปดาห์ การบริหารสต๊อกของผู้ค้าปลีกก็จะทำได้ยาก รวมทั้งอาจทำให้ผู้ค้าปลีกบางรายขาดทุนในบางช่วง ซึ่งถ้าจะหาทางชดเชยให้พวกเขา ก็อาจต้องกำหนดส่วนเหลื่อมการตลาดของการค้าปลีกที่สูงกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน นอกจากนี้การคำนวณราคาอ้อยก็จะมีความซับซ้อนขึ้นด้วย