เมื่อรัฐตั้งใจปรับปรุง การให้บริการแก่ประชาชน (ตอนจบ)

โดย...ดร.จิรวัฒน์ จงสงวนดี

เมื่อตอนที่แล้ว (ฉบับวันที่ 6 ก.พ. 2558) ได้กล่าวถึงกฎหมายเกี่ยวกับการอนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อประชาชน ดังนั้นจึงได้มีการยกร่างกฎหมายกลางให้มีมาตรฐานเดียวกัน เพื่อให้ส่วนราชการต่างๆ ดำเนินการไปในแนวทางเดียวกัน

คณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่มีบทบาทสำคัญในกระบวนการยกร่างและตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติโดยฝ่ายบริหาร จึงเห็นความสำคัญ ทางคณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ... และร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (ฉบับที่ ...) พ.ศ... ขึ้น เพื่อให้ประชาชนได้รับความสะดวกในการพิจารณาอนุญาต “ตามที่ควรจะเป็น” โดยมีสาระสำคัญสรุปได้ดังนี้

กำหนดให้การอนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ ตามกฎหมายทุกเรื่องนั้น หน่วยงานที่รับผิดชอบต้องจัดให้มี “คู่มือสำหรับประชาชน” ขึ้น เพื่อให้ข้อมูลแก่ประชาชนว่าการอนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ แต่ละเรื่องนั้นต้องใช้เอกสารใดบ้าง ต้องติดต่อที่ใด แต่ละขั้นตอนจะมีระยะเวลาเท่าใด

หากไม่ได้รับอนุญาตจะไปร้องต่อที่ใดได้บ้าง และเมื่อคู่มือนี้เป็นสิ่งที่หน่วยงานที่รับผิดชอบทำขึ้นเอง เขาก็มีหน้าที่ต้องทำตามสิ่งที่ตนกำหนดขึ้น ขั้นตอนและระยะเวลาในการอนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ เหล่านี้จึงจะมิใช่ขั้นตอนในดินแดนลับแลสำหรับประชาชนอีกต่อไป

คู่มือประชาชนจะทำให้ประชาชนรู้ว่าตนต้องเตรียมเอกสารหรือหลักฐานอะไรไปบ้าง หากเอกสารหรือหลักฐานครบถ้วน เจ้าหน้าที่ก็ต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนดไว้ในคู่มือ จะ 5 วัน 7 วัน 15 วัน 3 เดือน หรือ 1 ปีก็แล้วแต่ แต่จะโยกโย้ไม่ได้แล้ว เมื่อเป็นเช่นนี้ ประชาชนก็จะรู้ต้นทุนที่ชัดเจนได้

นอกจากนี้ เพื่อแก้ปัญหาที่ต้นเหตุ คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงได้กำหนดให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้อง “หลีกเลี่ยง” การตรากฎหมายที่กำหนดให้ต้องขออนุญาตโดยไม่จำเป็น โดยต้องพิจารณาถึงความจำเป็นในทางเศรษฐกิจด้วย ทั้งยังได้กำหนดให้ต้องมีการทบทวนทุก 5 ปี ด้วยว่าการขออนุญาตที่ว่านั้นยังมีความจำเป็นหรือไม่

หากทบทวนแล้วเห็นว่าหมดความจำเป็นที่ต้องมีการขออนุญาต ก็อาจจะยกเลิกการขออนุญาต หรือจัดให้มีมาตรการอื่นแทนการอนุญาตนั้น แต่หากมีความจำเป็นที่จะยังคงการขออนุญาตไว้ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็จะต้องแสดงเหตุผลความจำเป็นนั้นด้วย เพื่อเป็นการลดภาระแก่ประชาชนที่จะต้องเดินทางไปขออนุญาตจากหน่วยงานหลายแห่งจึงได้กำหนดให้ส่วนราชการจัดให้มี “ศูนย์ร่วมบริการ” เพื่อชี้แจงรายละเอียดและรับคำร้องเกี่ยวกับการอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยการอนุญาตต่างๆ ไว้ ณ ที่เดียวกัน

รวมถึงให้สามารถยื่นคำขอผ่านทางสื่ออิเล็กทรอนิกส์แทนที่จะต้องเดินทางมายื่นคำขอด้วยตัวเองอีกด้วยในกรณีใดที่มีการกำหนดอายุใบอนุญาตไว้ หากกิจการหรือการดำเนินการที่ได้รับใบอนุญาตนั้นมีลักษณะเป็นกิจการ หรือการดำเนินการที่ผู้ได้รับใบอนุญาต จะประกอบกิจการหรือดำเนินการนั้นต่อเนื่องกัน “ก็ให้เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรี” ที่จะพิจารณาว่าในเรื่องใดบ้างที่สมควรกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตชำระค่าธรรมเนียมการต่ออายุใบอนุญาตตามที่กฎหมายกำหนด แทนการยื่นคำขอต่ออายุใบอนุญาต

และเมื่อคณะรัฐมนตรีที่จะกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตชำระค่าธรรมเนียมการต่ออายุใบอนุญาตตามที่กฎหมายกำหนดแทนการยื่นคำขอต่ออายุใบอนุญาตแล้ว หากหน่วยงานได้รับค่าธรรมเนียมแล้วก็ต้องออกหลักฐานการต่ออายุใบอนุญาตให้แก่ผู้รับใบอนุญาตโดยเร็วและให้ถือว่าผู้รับใบอนุญาตได้รับการต่ออายุใบอนุญาตแล้ว

แต่ทั้งนี้ต้องไม่ลืมว่าผู้อนุญาตและพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายมีหน้าที่ที่จะต้องตรวจสอบการดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายอยู่ตลอดเวลา มิใช่เฉพาะเวลาที่มีผู้มาขออนุญาตหรือต่ออายุใบอนุญาตเท่านั้น หากมีผู้ได้รับความเดือดร้อนรำคาญหรือเสียหายจากการประกอบกิจการ หรือดำเนินกิจการของผู้ได้รับอนุญาตก็ให้เป็นหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ที่จะดำเนินการตรวจสอบและสั่งการตามอำนาจหน้าที่โดยเร็ว

อย่างไรก็ดี คำว่า “อนุญาต” เป็นคำที่กว้าง การอนุญาตบางอย่างต้องมีข้อพิจารณาที่เฉพาะหรือต่างกันออกไป เช่น การอนุมัติ อนุญาตของคณะรัฐมนตรี การอนุญาตของศาล และการอนุญาตต่างๆ ตามกระบวนการยุติธรรม รวมไปถึงการอนุญาตเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติที่จะต้องมีการศึกษาผลกระทบก่อน จึงจำเป็นจะต้องมีการตีกรอบในการใช้กฎหมายนี้ โดยการกำหนดนิยามคำว่า “อนุญาต” และกำหนดว่ากฎหมายนี้จะไม่ใช้กับกรณีใดบ้าง

ความชัดเจนนี้ เป็นความพยายามจะลดปัญหาที่รัฐจะต้องเสียงบประมาณมาใช้ในการตีความ ด้วยความพยายามที่จะขจัดขั้นตอนที่เกินความจำเป็นและสร้างภาระเกินความจำเป็นต่อประชาชนในการขออนุญาตต่างๆ ผู้เขียนเห็นว่าการจัดทำกฎหมายทั้งสองฉบับนี้น่าจะช่วยขจัดอุปสรรคในการขออนุญาต ทำให้ประชาชนได้รับความสะดวกเพิ่มมากขึ้นและยังส่งผลให้การประกอบธุรกิจในประเทศไทยง่ายขึ้น และช่วยลดปัญหาการทุจริตได้ด้วย

สิ่งนี้จะเป็นประโยชน์อย่างมากต่อการส่งเสริมการลงทุน เพราะหลังจากมีประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ผู้ลงทุนจากประเทศสมาชิกจะมีอิสระในด้านการลงทุนมากขึ้น ผู้ประกอบธุรกิจย่อมเลือกฐานการผลิตหรือสถานที่ที่จะลงทุนที่เอื้อต่อการประกอบธุรกิจของตน และหลีกเลี่ยงประเทศที่เต็มไปด้วยปัญหาและความยุ่งยาก

ระบบการพิจารณาอนุญาตที่ได้พยายามออกแบบตามร่างกฎหมายทั้งสองฉบับนี้ อาจจะไม่เหมือนหรือแตกต่างไปจากนานาอารยประเทศบ้าง แต่ต้องยอมรับว่าประเทศไทยมีการพัฒนาระบบกฎหมายและวิธีปฏิบัติของตนเองมาพอสมควร ในการปรับปรุงแก้ไขก็จะได้ปรับปรุงแก้ไขในแนวทางที่เหมาะสมกับสังคมและวัฒนธรรมของไทย

เป็นที่น่ายินดียิ่งนักที่ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับผ่านการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติและประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว และจะมีผลใช้บังคับในอีกไม่นานนี้

ในทัศนะของผู้เขียน แม้ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับนี้อาจไม่ใช่ร่างกฎหมายที่สมบูรณ์แบบในความคิดของใครหลายคน แต่มันก็เป็นตุ๊กตาสองตัวแรกที่เกิดขึ้นจากความพยายามปรับปรุงแก้ไขกฎหมายโดยใช้ประโยชน์สุขของประชาชนเป็นตัวตั้ง แทนที่จะคิดถึงแต่ความสะดวกในการปฏิบัติราชการแบบที่เคยเป็นมาอีกต่อไป