การมีส่วนร่วมของประชาชนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพ.ศ. 2550

......อนุรักษ์ นิยมเวช

การมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองประเทศถือเป็นรากฐานสำคัญของหลักการปกครองแบบประชาธิปไตย เช่นเดียวกับการปกครองในระดับท้องถิ่นที่การมีส่วนร่วมของประชาชนก็มีความสำคัญอย่างมากเช่นกัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 จึงได้วางบทบัญญัติที่สนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และสิ่งแวดล้อม ตลอดจนการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้นกว่ารัฐธรรมนูญฯ ฉบับก่อน (พ.ศ. 2540) โดยในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่นจัดอยู่ในหมวดที่ 14 ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมี 3 มาตราหลักดังต่อไปนี้ คือ มาตรา 285 ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น มาตรา 286 ว่าด้วยเรื่องการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น และมาตรา 287 ว่าด้วยเรื่องสิทธิการมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประชาชน ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวได้เน้นย้ำถึงหลักการกระจายและรับรองสิทธิของประชาชนในการมีส่วนร่วมในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัตินั้นยังมีข้อจำกัดหลายประการที่ทำให้ประชาชนในท้องถิ่นไม่สามารถมีส่วนร่วมในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเต็มที่ เนื่องจากมีอุปสรรคหลายประการซึ่งเป็นการจำกัดสิทธิหรือวางเงื่อนไขการใช้สิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้

อุปสรรคสำคัญในการใช้สิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ ข้อจำกัดทางกฎหมายในรูปแบบของเงื่อนไขที่วางไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ โดยกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นที่มีอยู่ในขณะนี้ คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งหลักการสำคัญของพระราชบัญญัติฉบับนี้กำหนดให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นต่อผู้ว่าราชการจังหวัด หากเห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป โดยให้ถือเกณฑ์จำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่อจำนวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อ ในกรณีผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงทั้งหมด การเข้าชื่อถอดถอนเป็นอันตกไป แต่หากมีผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งและมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 ของผู้ที่มาลงคะแนนเสียงทั้งหมด การถอดถอนจึงมีผล เงื่อนไขในทางกฎหมายที่เป็นอุปสรรคของพระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ จำนวนประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนที่กำหนดไว้ค่อนข้างสูง ซึ่งในทางปฏิบัตินั้นมีความเป็นไปได้น้อยมากที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่จะสามารถรวบรวมผู้ที่จะมาเข้าชื่อให้ได้ตามเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด เช่นเดียวกับพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ที่กำหนดจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ค่อนข้างสูงเช่นกัน คือ จำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง นอกจากนี้ ข้อจำกัดทางกฎหมายอีกประการ คือ การให้ประชาชนร่างข้อบัญญัติประกอบคำร้องมาทั้งฉบับเพื่อเสนอต่อประธานสภา ซึ่งในความเป็นจริงแล้ว ประชาชนทั่วไปในท้องถิ่นไม่มีความรู้ความสามารถเพียงพอที่จะร่างข้อบัญญัติขึ้นมาทั้งฉบับได้ การที่พระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวไม่ได้กำหนดให้มีหน่วยงานของรัฐช่วยเหลือประชาชนในการจัดทำร่างข้อบัญญัตินั้นเป็นการผลักภาระให้ประชาชนมากเกินไป อย่างไรก็ดี มีข้อสังเกต คือ พระราชบัญญัติทั้งสองฉบับดังกล่าวได้ออกตามความในรัฐธรรมนูญฯ ฉบับ ปี พ.ศ. 2540 ซึ่ง ณ ปัจจุบันมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ปี พ.ศ. 2550 ใช้บังคับแล้ว ดังนั้น จึงอาจเกิดปัญหาในการตีความการบังคับใช้พระราชบัญญัติทั้งสองฉบับได้ ประการสุดท้าย คือ การออกเสียงประชามติ โดยบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติในระดับท้องถิ่นอยู่ในพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546 ซึ่งบัญญัติถึงสิทธิของประชาชนในการออกเสียงประชามติอย่างชัดเจน แต่ในความเป็นจริงนั้น การออกเสียงประชามติในระดับท้องถิ่นมีน้อยมาก หรือในบางท้องถิ่นไม่เคยมีการทำประชามติเลย เนื่องจากอุปสรรคสำคัญ คือ ประชาชนในท้องถิ่นยังขาดความรู้ความเข้าใจในกฎหมาย ทำให้ไม่สามารถใช้สิทธิที่กฎหมายรองรับไว้ได้

แนวทางแก้ไขข้อจำกัดและเงื่อนไขทางกฎหมายเพื่อเป็นการลดอุปสรรคในการใช้สิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ การทำให้การเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น การลงชื่อถอดถอน และการออกเสียงประชามติมีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติมากขึ้น ซึ่งในขณะนี้ได้มีการจัดทำร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น (ฉบับที่...) พ.ศ.... และร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น (ฉบับที่...) พ.ศ... ซึ่งเป็นการบัญญัติเพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2550 และกำลังอยู่ในขั้นตอนของการนำเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณา ทั้งนี้ เพื่อแก้ไขสัดส่วนของผู้มาลงคะแนนเสียงและผู้มีสิทธิออกเสียง เช่น ลดสัดส่วนของผู้มาลงคะแนนเสียงที่มีผลต่อการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเพื่อให้การถอดถอนสามารถเกิดขึ้นในทางปฏิบัติได้ง่ายขึ้น และแก้ไขจำนวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ง่ายขึ้น อย่างไรก็ดี การขจัดอุปสรรคประการสำคัญที่สุด คือ การให้ความรู้ทางด้านกฎหมายแก่ประชาชนในท้องถิ่นเพื่อเสริมสร้างความรู้ความเข้าใจในสิทธิการมีส่วนร่วมในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อกระตุ้นให้ประชาชนได้ตระหนักถึงสิทธิของตนตามรัฐธรรมนูญฯ และสามารถใช้สิทธินั้นได้อย่างเต็มที่ เพราะถึงแม้จะมีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเพื่อให้การใช้สิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นไปได้มากขึ้น แต่ถ้าหากประชาชนยังขาดความรู้ความเข้าใจในการใช้กฎหมายอยู่ การใช้สิทธิดังกล่าวก็จะไม่สามารถเกิดขึ้นได้เลย ณ ปัจจุบัน สถาบันพระปกเกล้าได้ดำเนินการยกร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.... เพื่อช่วยเสริมร่างพระราชบัญญัติสองฉบับดังกล่าวข้างต้น โดยสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัตินี้ คือ การส่งเสริมความรู้ความเข้าใจของประชาชนในการปกครองแบบประชาธิปไตยในท้องถิ่น เสริมสร้างการมีส่วนร่วมเพื่อพัฒนาการเมืองทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับประเทศ และประเด็นสำคัญ คือ การทำให้การเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นมีความเป็นไปได้มากขึ้น โดยแก้ไขจำนวนผู้เสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นให้ลดลงจากกึ่งหนึ่ง เป็น 1 ใน 5 หรือไม่น้อยกว่า 3,000 คน และเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยระบุเพียงหลักการและเหตุผลหรือรายละเอียดที่พอให้เข้าใจว่าประสงค์จะตราข้อบัญญัติในเรื่องใด ประชาชนไม่จำเป็นต้องร่างข้อบัญญัติทั้งฉบับมาเสนอ นอกจากนี้ ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ยังเสริมสร้างให้ประชาชนมีความรู้ความเข้าใจในเรื่องการทำประชามติท้องถิ่น โดยประชาชนสามารถเสนอให้จัดทำประชามติในเรื่องที่มีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่นในสาระสำคัญโดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนินการและให้มีคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้กำกับ จะเห็นได้ว่าร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้ให้ประชาชนมีบทบาทในการเมืองท้องถิ่นมากขึ้น ซึ่งร่างพระราชบัญญัติที่สถาบันพระปกเกล้าจัดทำขึ้นนี้ได้มีการประสานงานร่วมกับเครือข่ายภาคประชาชนต่างๆ และได้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนทั่วประเทศแล้วโดยมีตัวแทนจากจังหวัดต่างๆ เข้าร่วมประชุม จึงสามารถถือได้ว่าเป็นหลักประกันการมีส่วนร่วมของประชาชนได้อย่างแท้จริง

กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่บังคับใช้อยู่ในขณะนี้ยังมีข้อจำกัดและเงื่อนไขที่เป็นอุปสรรคในทางปฏิบัติอยู่หลายประการดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น ดังนั้น รัฐบาลจึงควรต้องเร่งแก้ไข เพราะตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2550 มาตรา 303(5) ได้กำหนดว่ารัฐบาลต้องดำเนินการจัดทำหรือปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายใน 2 ปีนับจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฯ การกำหนดเงื่อนเวลาดังกล่าวนี้เปรียบเสมือนตัวเร่งให้รัฐบาลต้องดำเนินการแก้ไขปรับปรุงหรือจัดทำกฎหมายใหม่ที่เกี่ยวข้องอย่างเร่งด่วน อย่างไรก็ตาม ในขณะนี้การดำเนินงานในเรื่องดังกล่าวของรัฐบาลยังไม่คืบหน้าเท่าที่ควร ส่งผลให้การมีส่วนร่วมของประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่สามารถเกิดเป็นรูปธรรมอย่างเต็มตัว