การปรับโครงสร้าง อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลของไทย

โดย...ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง

เรามาดูข้อเสนอในการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาล กรณีการกำหนดโควตา ก. ในปีต่อๆ ไป ให้กำหนดตามส่วนต่างของราคาขายส่งภายในประเทศกับราคาส่งออกน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์ (ที่รวมพรีเมียม) โดยในปีใดที่ราคาขายส่งภายในประเทศสูงกว่าราคาส่งออกน้ำตาลทรายขาวเฉลี่ยร้อยละ X ก็ให้เพิ่มโควตา ก. ในปีถัดไปไม่น้อยกว่าร้อยละ X/2

ในทางกลับกัน ในปีใดที่ราคาขายส่งภายในประเทศต่ำกว่าราคาส่งออกน้ำตาลทรายขาวเฉลี่ยร้อยละ Y ก็อาจพิจารณาลดโควตา ก. ในปีถัดไปไม่เกินร้อยละ Y/5

นอกจากนี้ ในกรณีที่ราคาขายส่งน้ำตาลภายในประเทศในช่วง 1-2 เดือนก่อนหน้านั้นสูงกว่าราคาส่งออกน้ำตาลทรายขาวอย่างชัดเจน ให้คณะกรรมการน้ำตาลทรายพิจารณาอนุมัติเพิ่มโควตา ก. ในระหว่างปีให้กับทั้งระบบได้ ในกรณีนี้โรงงานใดที่ไม่ต้องการโควตาเพิ่มก็สามารถสละสิทธิได้

กรณีราคาขายส่งภายในประเทศที่จะนำมาอ้างอิง เพื่อให้เปรียบเทียบกับราคาส่งออกได้ ควรเป็นราคาน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล ปกติกระทรวงพาณิชย์มีกลไกในการเก็บรวบรวมข้อมูลราคาสินค้าต่างๆ อยู่แล้ว แต่ในระยะแรกที่อาจยังไม่มีข้อมูลตลาดขายส่งที่ชัดเจน

คณะผู้วิจัยเสนอให้ออกระเบียบกำหนดราคาขายส่งอ้างอิงที่ค่าคงที่ที่เลือกมาค่าหนึ่งระหว่างร้อยละ 85-90 ของราคาขายปลีกเฉลี่ยจากข้อมูลที่เก็บจากโมเดิร์นเทรดอย่างน้อย 6 แห่งในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล ซึ่งเท่ากับมีส่วนเหลื่อมการตลาดร้อยละ 11.1-17.6 หรือประมาณ 2.50-4.50 บาท/กิโลกรัม ในกรณีที่ราคาน้ำตาลขายปลีกอยู่ที่ 25-30 บาท หรือจะเลือกใช้ค่าส่วนเหลื่อมที่มีค่าคงที่ก็ได้ แล้วจึงเปลี่ยนไปใช้ราคาจากตลาดขายส่งเมื่อมีตลาดและราคาอ้างอิงที่เป็นที่ยอมรับ

กรณีการกำหนดสัดส่วนของโควตา ก. สำหรับแต่ละโรงงาน ควรใช้ข้อมูลในอดีตเฉลี่ยย้อนหลังประมาณ 3 ปี เพื่อให้แต่ละโรงงานทราบปริมาณโควตา ก. ตั้งแต่ต้นฤดูหีบ และน่าจะช่วยให้โรงงานวางแผนล่วงหน้าได้ดีขึ้น เมื่อมีการประกาศโควตา ก. ของแต่ละโรงงาน โรงงานใดที่ประสงค์จะผลิตน้ำตาลทรายขาวน้อยกว่าโควตา ก. ที่ได้รับในปีการจำหน่ายนั้น ให้แจ้งความจำนงขอโอนโควตาไปให้โรงงานอื่นในเครือได้

สำหรับโรงงานที่ไม่มีโรงงานในเครือ สามารถยื่นคำร้องพร้อมเหตุผลภายใน 15 วัน ให้คณะกรรมการน้ำตาลทรายพิจารณาลดโควตา ก. ของโรงงาน โดยนำไปปรับเพิ่มให้โรงงานที่เหลือตามสัดส่วนโควตา ก. ของโรงงานเหล่านั้น ยกเว้นในกรณีที่จำนวนโควตาที่ปรับลดลงรวมกันแล้วน้อยกว่าร้อยละ 0.5 ของโควตา ก. รวมของประเทศ ให้เป็นดุลพินิจของคณะกรรมการน้ำตาลทรายในการจัดสรรเพิ่มให้โรงงานอื่น หรือจะไม่จัดสรรเพิ่มก็ได้

สำหรับมาตรการที่เสนอให้นำเข้าน้ำตาลได้อย่างเสรีที่อัตราภาษีเท่ากับศูนย์ เป็นมาตรการเสริมเพื่อป้องปรามการรวมตัวผูกขาดตลาดน้ำตาลภายในประเทศ ซึ่งเป็นประเด็นที่มีคนจำนวนไม่น้อย รวมทั้งชาว
ไร่อ้อยบางส่วน เป็นห่วงว่าเมื่อปล่อยราคาน้ำตาลให้ลอยตัวโดยไม่มีการควบคุม โรงงานซึ่งประกอบด้วยกลุ่มใหญ่ประมาณ 5 กลุ่ม อาจจะสามารถร่วมกันกำหนดราคาที่สูงเกินไปได้ไม่ยาก

แม้ว่าโดยหลักการแล้ว การกำหนดโควตา ก. ให้เพียงพอ และการยกเลิกระบบการขึ้นงวดน้ำตาลน่าจะเป็นมาตรการที่เพียงพอสำหรับป้องกันไม่ให้เกิดการผูกขาด แต่เพื่อความมั่นใจของผู้ใช้น้ำตาลและกระทรวงพาณิชย์ในการยกเลิกการควบคุมราคาน้ำตาล ควรใช้การเปิดเสรีการนำเข้าน้ำตาลโดยไม่มีภาษี ซึ่งรวมถึงการนำเข้าจากประเทศนอกอาเซียน เพราะการกำหนดให้นำเข้าจากอาเซียนเท่านั้นเป็นมาตรการที่ไม่เพียงพอสำหรับการป้องปราม เนื่องจากเป็นที่ทราบกันดีว่าอาเซียนเป็นเขตที่ขาดน้ำตาลและมีต้นทุนการผลิตที่สูงกว่าไทยมาก

ในความเป็นจริง ถึงแม้จะเปิดให้มีการนำเข้าน้ำตาลจากทั่วโลก แต่โอกาสที่จะมีการนำเข้าน้ำตาลก็แทบจะไม่มีเลย เพราะตราบใดที่ราคาน้ำตาลภายในประเทศไม่สูงกว่าราคาส่งออกมากนัก น้ำตาลที่นำเข้าจะมีต้นทุนสูงกว่าราคาน้ำตาลในประเทศเสมอ

อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่พบว่ามีการนำเข้าน้ำตาลในปริมาณที่มีนัยสำคัญ คณะกรรมการน้ำตาลทรายก็อาจนำข้อมูลนั้นมาพิจารณาปรับลดโควตา ก. ในช่วงสิ้นปีได้ แต่ไม่ควรมีผลกับการกำหนดปริมาณโควตา ก. ในปีใหม่ เพราะการนำเข้าอาจเป็นเพียงชั่วคราวก็ได้ และถ้ามีการนำเข้าเป็นประจำ ก็จะไปสะท้อนในราคาขายส่งภายในประเทศ ซึ่งคณะผู้วิจัยเสนอให้ใช้เป็นตัวแปรในการกำหนดโควตา ก.

มาตรการชุดที่เสนอนี้ สามารถตอบโจทย์ข้อแรก กล่าวคือ มาตรการนี้น่าจะสามารถแก้ปัญหาน้ำตาลหายไปจากตลาดในประเทศได้อย่างถาวร และผู้บริโภคจะสามารถหาซื้อน้ำตาลในราคาตลาดได้ตลอดเวลา เนื่องจากมาตรการนี้จะทำให้โรงงานน้ำตาลและผู้ที่ถือสต๊อกน้ำตาลสามารถตั้งและปรับราคาให้สอดคล้องกับภาวะตลาดได้ตลอดเวลา ทำให้ไม่มีใครมีแรงจูงใจที่จะกักตุนน้ำตาล หรือนำน้ำตาลไปขายในตลาดมืด เพราะพวกเขาสามารถขายในตลาดปกติในราคาที่มีผู้ยินดีซื้อ โดยไม่ต้องอยู่ภายใต้การควบคุมราคา

ดังนั้น มาตรการนี้น่าจะมีประสิทธิผลมากกว่ามาตรการควบคุมที่ใช้ในอดีตและปัจจุบัน ซึ่งจะเห็นได้ว่าถึงแม้อุตสาหกรรมนี้จะเป็นอุตสาหกรรมเดียวที่มีการควบคุมสต๊อกและการเคลื่อนย้ายสินค้าอย่างเข้มงวด รวมทั้งมีการขึ้นงวด ซึ่งกำหนดและปรับปริมาณน้ำตาลที่ออกสู่ตลาดทุกสัปดาห์

แต่ที่ผ่านมามีหลักฐานปรากฏชัดเจนหลายครั้งว่า มาตรการดังกล่าวไร้ประสิทธิภาพทั้งในการรักษาเสถียรภาพของราคาน้ำตาล และการทำให้มีน้ำตาลจำหน่ายภายในประเทศยามที่ราคาตลาดโลกสูง และมาตรการแก้ปัญหาของหน่วยราชการในปี 2553 ไม่ว่าจะเป็นกระทรวงพาณิชย์ หรือแม้แต่กองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายที่ซื้อน้ำตาลคืนจาก
ผู้ค้าต่างประเทศ ซึ่งแม้จะช่วยบรรเทาปัญหาได้บ้าง แต่ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาให้หมดไปได้ เนื่องจากภายใต้สถานการณ์ดังกล่าว ฝ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งผู้บริโภคต่างก็มีแรงจูงใจหรือพฤติกรรมที่จะทำให้น้ำตาลหายไปจากตลาด

การแก้ไขปัญหานี้ เพื่อไม่ให้น้ำตาลหายไปจากตลาดในยามที่ราคาตลาดโลกสูง จึงอยู่ที่การเลิกควบคุมราคา ซึ่งจะทำให้โรงงานน้ำตาลและผู้ที่ถือสต๊อกน้ำตาลมีแรงจูงใจที่จะขายน้ำตาลในตลาดในประเทศอยู่ตลอดเวลา

โดยทั่วไปการเปิดให้มีการค้าน้ำตาลภายในประเทศโดยเสรี จะทำให้ผู้ผลิตสามารถจำหน่ายน้ำตาลทั้งตลาดในประเทศและตลาดส่งออกได้ในราคาสุทธิที่ไม่แตกต่างกัน และไม่มีแรงจูงใจที่จะส่งออก จนไม่มีน้ำตาลจำหน่ายในประเทศ วิธีนี้คงมีผลทำให้ผู้บริโภคต้องซื้อน้ำตาลในราคาประมาณราคาส่งออก บวกด้วยค่าการตลาดในการขายส่งและขายปลีก

อ่านต่อฉบับหน้า