เมื่อรัฐตั้งใจปรับปรุง การให้บริการแก่ประชาชน (1)

โดย...ดร.จิรวัฒน์ จงสงวนดี

เมื่อปี 2555 คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้รับมอบหมายจากคณะรัฐมนตรีให้หาทางแก้ไขปัญหาสำคัญประการหนึ่งที่ดูเสมือนว่าจะอยู่คู่กับคนไทยมาชั่วนาตาปี นั่นก็คือ ทำอย่างไรจึงจะทำให้การอนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ ตามกฎหมายและระเบียบต่างๆ เป็นไปอย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพมากกว่าที่เป็นอยู่

คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงได้นำกฎหมายที่เกี่ยวกับการอนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ ขึ้นมาพิจารณาทีละฉบับ ทีละมาตรา ไล่ไปจนจบ โดยสมมติว่าตัวเองเป็นประชาชนธรรมดาที่จะต้องไปขออนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ ในเรื่องเหล่านั้นเอง

การพิจารณาเช่นนี้นำไปสู่ข้อสรุปที่สำคัญ คือ กฎหมายเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวนั้นล้วนแล้วแต่วางอยู่บนแนวคิดพื้นฐานที่ว่า รัฐเป็น “ผู้ควบคุม” ประชาชน ใครจะทำอะไรจะต้องได้รับความยินยอมจากรัฐเสียก่อน ซึ่งกฎหมาย กฎระเบียบต่างๆ เกี่ยวกับการอนุมัติอนุญาต ฯลฯ นี้มีอยู่เป็นจำนวนมากมายก่ายกอง

ดังนั้น หากประชาชนตาดำๆ จะทำอะไรสักอย่างก็จะยิ่งลำบากลำบนมากขึ้นเรื่อยๆ ยิ่งถ้าจะประกอบธุรกิจที่มีกฎหมายที่ควบคุมหลายฉบับแล้วละก็ ท่านต้องเสียเวลา เสียค่าใช้จ่ายมากมายนัก เช่น การเปิดร้านขายของเล็กๆ แบบโชห่วยสักร้านหนึ่งนั้น ต้องไปขอใบอนุญาตเกือบสิบใบ

ไล่ตั้งแต่การก่อสร้างอาคาร ใบทะเบียนการค้า ใบอนุญาตขายสุรา ใบอนุญาตขายวัตถุอันตราย หากเป็นร้านในต่างจังหวัดก็อาจจะมีเรื่องการขายก๊าซ การขายอุปกรณ์ประมง การขายยาบางประเภท ซึ่งสิ่ง
เหล่านี้ล้วนต้องได้รับอนุญาตจากหน่วยงานของรัฐทั้งนั้น ยิ่งถ้าเป็นกิจการร้านอาหาร กิจการโรงแรม ยิ่งต้องขออนุญาตมากขึ้นไปอีก

ในชีวิตจริงนั้นการขออนุมัติอนุญาตให้ถูกต้องครบถ้วนก็เป็นเรื่องลำบากมาก เพราะประชาชนผู้ประสงค์ที่จะทำอะไรให้ถูกต้องตามกฎหมาย ต้องเดินทางไปขออนุญาตจากหน่วยงานหลายแห่ง และหน่วยงานผู้อนุญาตแต่ละแห่งก็อยู่กันคนละทิศละทาง หากต้องใช้ใบอนุญาต 5 ประเภท ก็ต้องเดินทางไป 5 แห่ง

นอกจากนี้ หน่วยงานผู้อนุญาตแต่ละแห่งก็มีขั้นตอนในการพิจารณาอนุญาตมากมาย ยากนักที่เมื่อไปขออนุมัติอนุญาตแล้วจะได้รับอนุญาตในหนึ่งวัน และเราก็ไม่เคยจะรู้ได้เลยว่าการขออนุมัติอนุญาตแต่ละเรื่องนั้นต้องใช้เอกสารหรือหลักฐานใดบ้าง ทำให้หลายครั้งผู้ขออนุญาตจะต้องเดินทางกลับบ้านเพื่อไปเอาเอกสารหรือหลักฐานมาเพิ่มเติม

แต่ก็ไม่มีหลักประกันอะไรว่าครั้งนี้จะครบ ท่านอาจถูกเจ้าหน้าที่ “ขอร้อง” ให้กลับไปนำเอกสารหรือหลักฐานมาเพิ่มอีกก็ได้ หากผู้ขออนุญาตมีความรอบคอบสูง หอบเอกสารหรือหลักฐานที่มีอยู่ทั้งหมดไปเสียทีเดียว ก็ถือว่าท่านโชคดีที่มีเอกสารหรือหลักฐานครบและได้ยื่นคำขอ

แต่ท่านก็ยังคงไม่รู้อยู่นั่นเองว่าเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจนั้นท่านจะพิจารณาเสร็จในกี่วัน? เพราะแทบไม่มีกฎหมายใดกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาไว้ชัดเจน

ปัญหาต่างๆ นานาเหล่านี้ส่งผลต่อขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศโดยรวม เนื่องจากระยะเวลาที่ผ่านไปนั้นมีต้นทุนทั้งสิ้น และคนส่วนใหญ่ก็มักจะมีทุนน้อย ต้องบากหน้าไปกู้หนี้ยืมสินเขามาทำการค้า ไม่ว่าจะเป็นการซื้อหม้อก๋วยเตี๋ยว ก่อสร้างอาคาร ไปจนถึงการวางระบบขนส่งสินค้า

สิ่งที่จะไม่หยุดรอคำอนุญาตก็คือ “ดอกเบี้ย” ที่จะเพิ่มพูนทุกวันที่รอ ครั้นจะรอให้ได้ใบอนุญาตก่อนค่อยคิดจะซื้อจะทำก็ยาก เนื่องจากกิจการหลายประเภทจะต้องยื่นเอกสารเกี่ยวกับการผลิต และต้องให้เจ้าหน้าที่ไปตรวจความมั่นคงปลอดภัยของอาคารสถานที่ก่อน

ทำให้ผู้ประกอบการไม่สามารถกำหนดต้นทุนที่ชัดเจนได้ และต้องร้องเพลงรอจนกว่าจะมีการอนุมัติอนุญาต และระหว่างรอผลการอนุมัติอนุญาต

หากต้องการจะติดตามทวงถามถึงผลการพิจารณา ก็ไม่รู้จะถามที่ใคร เพราะประชาชนจะไปรู้ได้อย่างไรว่ากระบวนการพิจารณาเป็นอย่างไร และขณะนี้คำขอของเราไปถึงขั้นตอนใดแล้ว

เรื่อง “อายุใบอนุญาต” ก็เป็นปัญหามาก คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย พบว่าการกำหนดอายุใบอนุญาตนั้น สร้างปัญหาให้แก่ผู้ขอใบอนุญาตและผู้ออกใบอนุญาต โดยกรณีผู้ขออนุญาตนั้นชัดเจนที่สุดว่าเขาต้องเสียเวลาเดินทางไปขอต่ออายุใบอนุญาตทุกรอบระยะเวลา

ในขณะที่ผู้อนุญาตซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินการของผู้ได้รับใบอนุญาตให้เป็นไปตามกฎหมายอยู่ตลอดเวลานั้น ในทางปฏิบัติเมื่อออกใบอนุญาตให้แล้ว ก็มักจะไม่มีการไปตรวจสอบการดำเนินการว่ามีการปฏิบัติตามกฎหมายถูกต้องหรือไม่

แต่ท่านจะรอจนครบอายุใบอนุญาตจึงจะมีการตรวจสอบกันสักครั้งหนึ่ง และที่ร้ายที่สุดคือหลายกรณีนั้น การพิจารณาต่ออายุใบอนุญาตเป็นเพียงการพิจารณาจากเอกสารที่ยื่นประกอบคำขอเท่านั้นเอง!!!

จากเหตุผลดังกล่าวข้างต้น คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงเห็นว่าควรมีการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการอนุญาตกันเสียที โดยมุ่งเน้นการอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนเป็นสำคัญ

สำหรับวิธีการให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าวนั้น คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เห็นว่ากฎหมายกว่าร้อยละ 90 นั้น ใช้ระบบการอนุมัติ การอนุญาต การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน ฯลฯ และกฎหมายดังกล่าวแทบจะไม่ได้บทบัญญัติเกี่ยวกับการกำหนดระยะเวลาและขั้นตอนการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ไว้เลย

ดังนั้น หากใช้วิธีแก้กฎหมายตามแบบเดิมคือ ไล่แก้ไปทีละฉบับก็คงใช้เวลานานหลายปี จึงเลือกใช้วิธียกร่างเป็นกฎหมายกลางกำหนดไว้เป็นมาตรฐานเดียวกัน เพื่อให้ส่วนราชการต่างๆ ดำเนินการไปในแนวทางเดียวกันน่าจะเหมาะสมกว่า ในตอนต่อไปจะมาว่ากันต่อในตอนจบ