ร่าง พรบ.การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.

โดย...รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์

กระทรวงการคลังได้พยายามผลักดันร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังของรัฐออกมาเป็นเวลานาน (ซึ่งร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังของรัฐเคยถูกคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาจนเสร็จเรียบร้อยแล้ว และได้ถูกส่งคืนให้กระทรวงการคลังเพื่อยืนยันร่างฯ ต่อไป) จนถึงปัจจุบันรัฐบาลภายใต้ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ที่ตัวร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังของรัฐน่าจะมีความคืบหน้าไปมากพอสมควร สำนักงานเศรษฐกิจการคลังได้จัดงานสัมมนาโครงการเตรียมความพร้อมเพื่อรองรับการประกาศใช้ร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังของรัฐ ในวันศุกร์ที่ 23 ม.ค. 2558 ที่ผ่านมา และจะมีการเดินสายจัดงานสัมมนานี้ในอีกหลายจังหวัดทั่วประเทศ

แม้ในงานสัมมนาที่ผ่านมาจะยังไม่ได้มีการนำเสนอตัวร่างฯ ฉบับล่าสุดแบบเต็มทั้งฉบับให้แก่ผู้เข้าร่วมสัมมนาได้รับทราบ แต่จากการนำเสนอโครงสร้างร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังของรัฐก็ทำให้พอมองเห็นภาพกว้างๆ ของร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังที่กำลังออกมานั้นจะมีการปรับปรุงในเรื่องการนิยามหน่วยงานของรัฐให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น ซึ่งจะทำให้กฎหมายครอบคลุมทุกหน่วยงานของรัฐ (จากเดิมที่กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคลังจะครอบคลุมส่วนราชการและหน่วยงานรัฐ เฉพาะที่ได้รับงบประมาณเท่านั้น) โดยมีการกำหนดให้มีการจัดทำแผนการคลังระยะปานกลาง เพิ่มหลักเกณฑ์ในการจัดทำงบประมาณ การกู้เงิน การบริหารการจัดการการเงินและทรัพย์สินของรัฐ ไปจนถึงการจัดทำงบการเงินรวมภาครัฐ และการจัดทำรายงานความเสี่ยงทางการคลัง นอกจากนี้ในร่างฉบับนี้จะมีการกำหนดให้งบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นต้องไม่เกินร้อยละ 2.5 ของวงเงินงบประมาณรายจ่าย (รัฐบาลที่ผ่านมาเริ่มหันมาใช้ช่องทางนี้มากขึ้น เพราะสามารถนำเงินงบประมาณมาใช้จ่ายได้ง่าย โดยไม่ต้องมีการตั้งงบประมาณไว้ก่อน แต่ก็อาจทำให้งบประมาณถูกใช้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ)

หลักการต่างๆ ของร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังตามที่กล่าวมาข้างต้นเป็นเรื่องดีที่สังคมควรให้การสนับสนุน โดยส่วนใหญ่เป็นการเพิ่มกฎเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติในกระบวนการจัดทำงบประมาณให้ครอบคลุมทุกหน่วยงานรัฐ และทำให้การดำเนินการทางการเงินการคลังของรัฐเป็นไปอย่างโปร่งใสยิ่งขึ้น แต่หากเปรียบเทียบกับกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลัง (Fiscal responsibility laws) ของประเทศอื่นๆ มีหลายเรื่องที่ดูแล้วอาจจะยังขาดหายไปจากร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังฉบับนี้ เช่น

การขาดการระบุเป้าหมายที่ชัดเจนในการจัดทำงบประมาณที่จะนำไปสู่ความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว ทั้งนี้ ประเทศส่วนใหญ่ที่ออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลังในช่วงหลัง (เช่น ประเทศมอลตา ที่เพิ่งออกกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลังในปี 2014) จะเน้นและให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดเป้าหมายในการจัดทำงบประมาณสมดุล (ตามวัฏจักรเศรษฐกิจ) ในระยะยาว ในกรณีของประเทศไทยที่ผ่านมา กระทรวงการคลังก็ให้ความสำคัญกับเป้าหมายการจัดทำงบประมาณสมดุลเช่นเดียวกัน แม้จะยังไม่ได้กำหนดไว้ในตัวบทกฎหมาย แต่ก็ได้ประกาศเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปี พ.ศ. 2560 โดยกำหนดให้ระดับการขาดดุลงบประมาณประจำปีที่ลดลงเรื่อยๆ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 ขาดดุลงบประมาณที่ 250,000 ล้านบาท ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 ขาดดุลงบประมาณตามเป้าหมายเดิมที่ 100,000 ล้านบาท และในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 จะจัดทำงบประมาณสมดุล

แต่จากร่างการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2559 ที่เพิ่งผ่านการอนุมัติจาก ครม. ในวันที่ 20 ม.ค. 2558 ที่ผ่านมานั้น เริ่มปรากฏสัญญาณที่น่าเป็นห่วงว่าเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 จะยังคงอยู่หรือไม่? โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 จะจัดทำงบประมาณขาดดุลสูงถึง 390,000 ล้านบาท ซึ่งสูงกว่าเป้าหมายของการขาดดุลเดิมที่ตั้งไว้ถึง 250,000 ล้านบาท และไม่ได้เป็นไปตามเป้าหมายที่จะลดระดับการขาดดุลงบประมาณลงในแต่ละปีตามที่ประกาศไว้ก่อนหน้านี้ เหตุการณ์นี้ย่อมเป็นเครื่องบ่งชี้ให้เห็นถึงความไม่แน่นอนของนโยบายที่เกิดขึ้นได้ ซึ่งรัฐบาลอาจจะไม่รักษาเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลในปี พ.ศ. 2560 ตามที่เคยระบุไว้ โดยปัจจุบันเริ่มมีการพูดถึงการทบทวนเป้าหมายการจัดทำงบประมาณสมดุลใหม่กันบ้างแล้ว

ในกรณีของประเทศไทย การกำหนดเป้าหมายของการดำเนินนโยบายการคลังที่ยั่งยืน ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำงบประมาณสมดุลในระยะยาวหรือเป้าหมายทางการคลังอื่นๆ ตามที่ระบุไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลัง โดยที่ไม่มีกฎหมายรองรับให้เกิดการบังคับใช้ ดูแล้วจะไม่เพียงพอที่ทำให้รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศยึดถือและปฏิบัติตามได้ ที่ผ่านมาเป้าหมายทางการคลังต่างๆ เหล่านี้ถูกปรับเปลี่ยนบ่อยครั้ง หรืออาจไม่ต้องปฏิบัติตามก็ได้ ไม่ว่าจะเป็นเป้าหมายสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่มีการปรับเปลี่ยนจาก 50% เป็น 60% หลายครั้ง เป้าหมายรายจ่ายลงทุนต่องบประมาณที่ไม่เคยทำได้ถึงระดับเป้าหมายที่ร้อยละ 25 เลย หรือเป้าหมายของการจัดทำงบประมาณสมดุลที่ดูแล้วน่าจะมีการปรับเปลี่ยนออกไปจากปี พ.ศ. 2560 การกำหนดเป้าหมายทางการคลังโดยระบุชัดเจนในกฎหมาย ดูแล้วน่าจะเป็นเรื่องสำคัญและจำเป็นกับการสร้างวินัยทางการคลังของประเทศไทย แต่เป้าหมายทางการคลังที่ใช้อาจจำเป็นต้องมีการทบทวนให้เหมาะสม รวมถึงควรออกแบบให้มีความยืดหยุ่นต่อวัฏจักรเศรษฐกิจ และมีข้อยกเว้น (Escape Clause) ที่ระบุไว้ใช้ในกรณีฉุกเฉิน (เช่น กรณีที่เกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติ) ทั้งนี้ในหลายๆ ประเทศก็สามารถออกแบบให้กฎหมายทางการคลัง หรือกฎการคลังที่ใช้มีความยืดหยุ่นและนำไปสู่การจัดทำงบประมาณแบบสมดุลตามวัฏจักรเศรษฐกิจได้ (Cyclical หรือ Structural budget balance rule) ในระยะยาว

สำหรับความวิตกกังวลที่ว่า การกำหนดเป้าหมายทางการคลังที่ชัดเจน หรือระบุเป็นตัวเลขไว้ในตัวบทกฎหมายแล้วจะทำให้รัฐบาลขาดความยืดหยุ่นในการดำเนินนโยบาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำนั้น เป็นข้อกังวลที่ดูแล้วอาจไม่ถูกต้องนัก หากพิจารณากฎหมายทางการคลังสมัยใหม่ที่ออกมาในหลายๆ ประเทศ ซึ่งมีความยืดหยุ่นในการนำไปใช้พอสมควร ผู้กำหนดนโยบายเองก็น่าจะนำมาศึกษาและปรับใช้ให้เข้ากับบริบทของประเทศไทย ทั้งนี้คงเป็นที่น่าเสียดาย หากเราไม่ใช้โอกาสของช่วงเวลาปฏิรูปนี้ในการพิจารณาปรับปรุงร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังที่จะออกมาให้มีความเข้มแข็งและสามารถสร้างการมีวินัยทางการคลังได้อย่างเป็นรูปธรรม