ปฏิรูประบบงบประมาณ สกัดสส.หว่านเงินลงพื้นที่

โดย...ทีมข่าวการเมืองโพสต์ทูเดย์

การประชุมคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 29 ม.ค. ถือว่าเป็นการประชุมที่มีนัยสำคัญต่อประเทศในอนาคต เพราะได้มีการวางระบบการจัดทำงบประมาณแผ่นดินใหม่ทั้งหมด ซึ่งคณะกมธ.ยกร่างฯ ได้วางกลไกเอาไว้ถึง 3 ส่วนด้วยกัน

ส่วนที่ 1 การกำหนดนิยามความหมายของคำว่า “เงินแผ่นดิน” ซึ่งเป็นการป้องกันการใช้จ่ายเงินนอกระบบงบประมาณเกินความจำเป็นเหมือนกับที่รัฐบาลในอดีตหลายชุดเคยกระทำมา โดยคณะ กมธ.ยกร่างฯ ได้ให้เงินแผ่นดินมีหมายความ 2 ประการด้วยกันดังนี้

“เงินแผ่นดินหมายความรวมถึง 1.เงินรายได้แผ่นดิน เงินกู้ เงินคงคลัง และเงินรายได้จากทรัพย์สินและสิทธิประโยชน์อื่นที่รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐถือกรรมสิทธิ์หรือครอบครอง เพื่อประโยชน์ในการบริหารราชการแผ่นดินโดยรวม

2.เงินรายได้จากการดำเนินงานหรือจากทรัพย์สิน และสิทธิประโยชน์อื่นที่หน่วยงานของรัฐถือกรรมสิทธิ์หรือครอบครองและใช้จ่ายตามที่กฎหมายบัญญัติไว้เป็นการเฉพาะ โดยไม่จำเป็นต้องส่งเป็นรายได้แผ่นดิน”

ขณะเดียวกัน คณะ กมธ.ยกร่างฯ ยังกำหนดให้กรณีที่จะไม่นำเงินรายได้ส่งเป็นรายได้ส่งเป็นเงินแผ่นดิน จะต้องมีขอบเขตและกรอบวงเงินเท่าที่ไม่ส่งผลกระทบต่อการรักษาวินัยการเงินการคลัง และต้องคำนึงถึงประสิทธิภาพ ความคุ้มค่าของการใช้จ่ายเงินแผ่นดินและความจำเป็นในการใช้จ่ายของหน่วยงานรัฐ โดยที่ฝ่ายเลขานุการยกร่างฯ อธิบายว่าการมีบทบัญญัติในเรื่องนี้ก็เพื่อต้องการให้ใช้เงินของกองทุนขององค์กรต่างๆ เช่น กสทช. มีความโปร่งใสและมีประสิทธิภาพ

แม้จะผ่านความเห็นชอบจากที่ประชุมแต่ก็มี กมธ.ยกร่างฯ บางรายสอบถามว่า การกำหนดความหมายให้กับเงินแผ่นดินจะมีผลต่อการบริหารการเงินการคลังของภาครัฐหรือไม่ ทางฝ่ายเลขานุการยกร่างฯ ชี้แจงว่าเป็นเพียงการกำหนดหลักการการใช้เงินงบประมาณให้มีความชัดเจนเอาไว้เท่านั้น จึงคิดว่าไม่น่าจะมีผลต่อการบริหารในอนาคตอย่างใด

ส่วนที่ 2 การตัดกระบวนการการผันงบประมาณของ สส. เดิมทีฝ่ายเลขานุการยกร่างฯ กำหนดงบประมาณที่ถูก สส.ปรับลดต้องไปอยู่ที่กองทุนบริหารหนี้ เพื่อป้องกันไม่ให้ สส.นำเงินที่ตัวเองตัดทอนจากร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณไปลงพื้นที่ตัวเองผ่านมติคณะรัฐมนตรี เพื่อใช้สำหรับกิจกรรมทางการเมือง

ที่สุดแล้วที่ประชุมคณะ กมธ.ยกร่างฯ เห็นด้วยกับหลักการดังกล่าว แต่ได้ปรับแก้ไขให้มีความรัดกุมมากกว่าเดิมคือ งบประมาณที่ถูกปรับลดดังกล่าวไม่ต้องนำส่งเข้ากองทุนบริหารหนี้ ซึ่งฝ่ายเลขานุการได้อธิบายว่าการปรับแก้ในลักษณะเท่ากับว่าวงเงินงบประมาณจะลดลง อันมีผลให้ภาระการขาดดุลงบประมาณลดลงตามไปด้วย แต่รัฐต้องจัดสรรงบประมาณให้เพียงพอกับการบริหารงาน โดยอิสระของรัฐสภา ศาลและองค์กรตามรัฐธรรมนูญ

ส่วนที่ 3 การตรวจสอบวินัยการคลัง ในเบื้องต้นฝ่ายเลขานุการยกร่างฯ บัญญัติขั้นตอนการตรวจสอบในเรื่องดังกล่าวว่า “ในกรณีที่มีหลักฐานอันควรเชื่อได้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใด ก่อให้เกิดการใช้จ่ายเงินแผ่นดินอันวิญญูชนพึงเห็นได้ว่าจะก่อให้เกิดความเสี่ยงแก่รัฐ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน หรือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ อาจไต่สวนข้อเท็จจริงและสรุปสำนวนยื่นฟ้องต่อศาลปกครองแผนกคดีวินัยการคลังและการงบประมาณ และให้ศาลพิจารณาวินิจฉัยโดยไม่ชักช้า”

อย่างไรก็ตาม มี กมธ.ยกร่างฯ จำนวนมากได้ท้วงติงการใส่คำว่า “ความเสี่ยงแก่รัฐ” เข้าไป เพราะเกรงว่าจะทำให้เกิดการฟ้องร้องคดีเกี่ยวกับวินิยการคลังเป็นจำนวนมาก จนเป็นภาระแก่ศาลมากเกินไป และที่สำคัญจะเป็นการทำให้ศาลมีสถานะนอกเหนือไปจากการเป็นผู้วินิจฉัยข้อพิพาท แต่จะกลายเป็นฝ่ายให้ความเห็นในนโยบายของฝ่ายบริหารแทน ทั้งๆ ที่ศาลไม่ควรมีหน้าที่ตรงนั้น จึงเห็นว่าควรเปลี่ยนจากคำว่าความเสี่ยงแก่รัฐมาเป็นคำว่า “ความเสียหายแก่รัฐ” จะเป็นแนวทางที่เหมาะสมมากกว่า และรักษาสถานะของศาลในการเป็นฝ่ายวินิจฉัยข้อพิพาทเอาไว้ ซึ่งที่ประชุมต่างเห็นด้วยกับการแก้ไขถ้อยคำ

นอกเหนือไปจากการวางหลักการสำคัญของการปฏิรูประบบงบประมาณใน 3 เรื่องดังกล่าวแล้ว ที่ประชุมคณะ กมธ.ยกร่างฯ ยังมีความเห็นตรงกันว่าควรตรา “พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการคลังและการงบประมาณภาครัฐ” ด้วย โดยมีวัตถุประสงค์คือ เป็นกฎหมายแม่บทสำหรับการตรวจสอบการดำเนินการกิจกรรมทางการคลังทั้งหมด เช่น การกำกับวินัยการเงินการคลัง การทำงบประมาณ การก่อหนี้สาธารณะ เพื่อให้แต่ละหน่วยงานนำไปปฏิบัติ

คำนูณ สิทธิสมาน โฆษกคณะ กมธ.ยกร่างฯ กล่าวสรุปภาพรวมของการปฏิรูประบบงบประมาณของไทยว่า การทำร่าง พ.ร.บ.งบประมาณประจำปีได้กำหนดให้แยกเป็น 2 ร่าง คือ ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณประจำปี และร่าง พ.ร.บ.งบประมาณเพิ่มเติม โดยต้องแสดงรายละเอียดที่สำคัญคือ รายรับและรายจ่าย ที่สำคัญการทำรายละเอียดจัดสรรงบประมาณต้องกำหนดให้เป็นไปตามหน่วยงาน ภารกิจและพื้นที่ที่ต้องคำนึงถึงภูมิศาสตร์และภาคประชาชนกลุ่มต่างๆ ในพื้นที่ด้วย

“มาตรการที่กำหนดใหม่ดังกล่าว โดยเฉพาะประเด็นการกู้เงินนั้น แปลความสำคัญ คือไม่ได้ห้ามกรณีที่จะมีการกู้เงิน แต่ต้องทำภายใต้กฎหมาย และการใช้จ่ายเงินตามการกู้เงินดังกล่าวนั้นต้องเป็นไปตามกฎหมายงบประมาณปกติ” คำนูณ กล่าว