Integrity Pact กับการป้องการทุจริต การจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ (1)

กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ เป็นกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่รัฐใช้จ่ายเงินงบประมาณในแต่ละปีเป็นจำนวนมหาศาล จากผลการศึกษาของ OECD พบว่า ในแต่ละปีรัฐบาลของประเทศกำลังพัฒนาทั่วโลกต่างใช้จ่ายเงินในโครงการลงทุนจัดซื้อจัดจ้างคิดเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ 20 ของ GDP ซึ่งเท่ากับว่ามีเงินนับล้านล้านบาทหมุนเวียนเข้ามาอยู่ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง โดยเฉพาะโครงการเมกะโปรเจกต์ที่มีงบมหาศาล รวมถึงงบลงทุนของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งต่างเป็นเค้กที่ทุกคนที่เกี่ยวข้องอยากขอส่วนแบ่งสัก 30% บ้าง 40% บ้าง แล้วแต่อำนาจการเจรจาต่อรองผ่านนายหน้าที่วิ่งเร่เอาอำนาจมา
แลกเงิน

ประชาชนอย่างเราเคยสงสัยไหมครับว่า ทำไมถนนบางแห่งถึงสร้างไว้กว้างขวางโดยที่มีคนใช้งานน้อย หรือสร้างเสร็จใช้งานได้สักพักก็ต้องซ่อม หรือเส้นทางรถไฟฟ้าบางสายวิ่งไปไม่ถึงปีก็มีปัญหาล่าช้า ขบวนรถไม่พอ หรือบางโครงการควรทำตั้งนานก็กลับถูกปล่อยปละละเลยไว้เฉยๆ ไม่สามารถสร้างให้เสร็จเปิดใช้งานได้สักที หรือสนามบินบางแห่งสร้างเสร็จแล้วแต่พบปัญหามากมาย ตั้งแต่วัสดุไม่ได้มาตรฐาน จำนวนผู้ใช้บริการไม่เป็นไปตามเป้าหมายที่คาดไว้ ค่าบริการที่แพงเกินสมควร ฯลฯ

ปัญหาที่ว่านี้เกิดขึ้นกับโครงการระบบสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของประเทศได้อย่างไร? ทำไมจึงเกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่าราวกับไม่มีใครสนใจดูแลโครงการที่ก่อสร้าง ว่าเป็นผลประโยชน์ส่วนรวม หรือเพราะคนที่เกี่ยวข้องเขาไม่ได้รู้สึกว่าตนเองก็มีส่วนรับผิดรับชอบต่อความสำเร็จหรือล้มเหลวของโครงการกันแน่

ในบางโครงการ ถ้าสืบสาวไปถึงต้นตอก็จะพบว่า โครงการเหล่านั้นมีปัญหามาตั้งแต่ขั้นตอนการศึกษาความเป็นไปได้แล้ว และหลายโครงการก็เกิดขึ้นเพราะผู้บริหารในภาครัฐอยากจะซื้อจะจ้าง โดยไม่ได้สอบถามถึงความต้องการของประชาชนอย่างเราๆ ท่านๆ ที่ต้องมาแบกรับภาระผ่านหนี้สาธารณะเลย และสุดท้ายก็มาลิดรอนโอกาสในการพัฒนาเศรษฐกิจ ยกระดับคุณชีวิตของเรา รวมถึงลูกหลานในรุ่นต่อไป

ดังที่ทราบกันดีว่าหลักการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชั่น ก็คือ หลักความโปร่งใส (Transparent) ตรวจสอบได้ (Accountability) แต่จะแปลงหลักการไปสู่วิธีการปฏิบัติอย่างไรให้เกิดประสิทธิผลนั้น เป็นเรื่องที่ต้องมานั่งขบคิดให้รอบคอบ แต่ถ้าท่านขี้เกียจคิดลองผิดลองถูกให้เสียเวลา ลองหันไปดูวิธีการของชาวโลกที่เขาใช้กันมาตั้งแต่ปี 2533 และมีประเทศทั่วโลกนำไปใช้แล้วมากกว่า 15 ประเทศดูสิครับ วิธีการที่ว่านี้ก็คือ Integrity Pact (IP)

องค์กรเพื่อความโปร่งใสสากล (Transparency International : TI) ได้นำเสนอวิธีการที่เรียกว่า Integrity Pact หรือที่แปลเป็นไทยว่า ข้อตกลงคุณธรรม ซึ่งเป็นข้อตกลงที่มีพันธะผูกพันตามกฎหมายระหว่าง 2 ฝ่าย คือ ผู้ว่าจ้าง (รัฐ) กับผู้รับจ้าง (เอกชน) ว่าการเข้าร่วมในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างจะไม่มีการเรียกรับ หรือเสนอจ่ายสินบนระหว่างทั้งสองฝ่าย และคู่สัญญาทั้งรัฐและเอกชนที่เข้าร่วมประมูลงานต้องลงนาม
ในข้อตกลงคุณธรรม โดยยอมรับกลไกการเปิดเผยข้อมูล ตรวจสอบ และบทลงโทษในกรณีที่ภาคเอกชนฝ่าฝืนข้อตกลง

บทลงโทษนี้เป็นการเน้นว่าการทุจริตคอร์รัปชั่นติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐจะเกิดขึ้นไม่ได้ ถ้าเอกชนไม่ยอมจ่ายหรือเสนอสินบนแลกกับการชนะประมูลงานเหนือคู่แข่ง ซึ่งกฎหมายไทยก็ยังไม่มีบทลงโทษเฉพาะเจาะจงไปที่บริษัทที่เสนอสินบนเลยสักมาตราเดียว แถมหน่วยงานป้องกันและปราบปรามก็มักอ้างว่ากฎหมายไม่ได้ให้อำนาจเอาผิดเอกชนที่มักง่ายคิดสั้นใช้สินบนแทนการแข่งขัน

การเพิ่มบทลงโทษใน IP จึงเป็นการทำให้ต้นทุนการโกงสูงขึ้น และลดความเสียหายที่จะเกิดขึ้นจากการทุจริต เนื่องจาก IP ได้ออกแบบบทลงโทษไว้สำหรับกรณีที่พบการพยายามติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐ อาทิ รัฐสามารถยกเลิกสัญญาได้โดยไม่ต้องรับผิดชอบความเสียหาย ขึ้นบัญชีดำบริษัท กรรมการและผู้บริหารไม่ให้เข้าทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้างจากหน่วยงานรัฐทั้งหมด การเรียกค่าปรับจากหน่วยงานรัฐและบริษัทเอกชนที่เข้าร่วมประมูลงานเป็นสัดส่วนร้อยละของมูลค่าโครงการทั้งหมด เป็นต้น ทั้งหมดนี้ก็เพื่อตอบโจทย์ป้องกันพฤติกรรมทุจริตติดสินบน

แน่นอนว่า แค่ตัวอักษรในข้อตกลงคุณธรรมย่อมไม่มีผลในทางปฏิบัติที่จะทำให้ประชาชนเชื่อใจได้ว่าจะไม่มีการโกงเกิดขึ้นในทุกขั้นตอน ฉะนั้น IP จึงกำหนดให้ทั้งสองฝ่ายต้องตั้งบุคคลที่สาม หรือที่เรียกว่า “ผู้สังเกตการณ์” (Independent External Monitor) และยอมรับสิทธิและการทำหน้าที่ของผู้สังเกตการณ์ ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการป้องกันการทุจริตติดสินบน โดยเริ่มตั้งแต่การยินยอมให้ผู้สังเกตการณ์เข้าถึง

ข้อมูลทุกประเภทที่เกี่ยวข้องกับโครงการ (Unlimited Access to Information) เช่น การเข้าร่วมประชุมทั้งทางการและไม่ทางการ การตั้งคำถามและเรียกตัวผู้รับผิดชอบงานโดยตรงมาตอบคำถาม การเรียกดูเอกสารสำคัญของโครงการโดยที่ผู้สังเกตการณ์ไม่สามารถนำข้อมูลไปเผยแพร่ต่อได้ แม้จะเป็นเอกสารที่อ้างว่าเป็นความลับก็ต้องดูได้ เพื่อป้องกันไม่ให้นักคอร์รัปชั่นใช้เป็นข้ออ้างสุดคลาสสิกเวลาต้องการปิดบังไม่ให้ตรวจสอบว่าเอกสารเป็นความลับให้ดูไม่ได้ ทั้งๆ ที่เอกสารที่เป็นความลับนั้นจะต้องกำหนดไว้แต่ต้นแล้วว่าเป็นเอกสารประเภทใดบ้าง n

(อ่านตอนจบวันจันทร์หน้า)