งบรายจ่าย 2559 ปัญหารุมตั้งแต่เริ่ม

คณะรัฐมนตรี (ครม.) อนุมัติร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายปี 2559 มีกรอบรายจ่ายที่ 2.72 ล้านล้านบาท โดยมีประมาณการรายได้ 2.33 ล้านล้านบาท เป็นงบประมาณแบบขาดดุล 3.9 แสนล้านบาท หรือ 2.9% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) บนพื้นฐานเศรษฐกิจปี 2559 ขยายตัวได้ 4.2% ต่อปี

การตั้งงบประมาณดังกล่าวเริ่มเห็นปัญหาตั้งแต่เริ่มตั้งไข่ หากไล่เรียงดูตั้งแต่การตั้งงบรายจ่าย 2.72 ล้านล้านบาท ซึ่งถือว่าสูงเป็นประวัติการณ์ หากเทียบกับงบประมาณปี 2558 ที่ตั้งไว้ 2.57 ล้านล้านบาท เท่ากับงบประมาณสูงขึ้นกว่าเดิมประมาณ 1.5 แสนล้านบาท

สาเหตุที่รายจ่ายเพิ่มขึ้นมาจากทั้งงบประจำสูงขึ้น จากการขึ้นเงินเดือนข้าราชการเพื่อให้เพียงพอกับการดำรงชีพ การดูแลด้านสังคมในการรักษาพยาบาลที่เพิ่มขึ้น ขณะเดียวกันก็ต้องตั้งงบประมาณเพิ่มขึ้นเพื่อชำระหนี้ของประเทศที่สูงขึ้น ส่วนหนึ่งมาจากโครงการประชานิยมของรัฐบาลที่ผ่านๆ มา โดยเฉพาะโครงการรับจำนำข้าวที่มีผลขาดทุนไม่ต่ำกว่า 7 แสนล้านบาท จึงต้องตั้งเงินงบประมาณมาชำระหนี้ดังกล่าวที่เกิดขึ้น

นอกจากนี้ ประเทศยังมีความต้องการพัฒนาอีกมาก การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเพื่ออนาคตระยะกลางและระยะยาว ทำให้ต้องดันงบลงทุนของประเทศให้สูงขึ้น โดยตั้งไว้ 20% ของงบรายจ่าย หรือประมาณ 5.4 แสนล้านบาท เทียบกับปีที่ผ่านมาที่ตั้งงบลงทุนได้เพียง 17% ของงบประมาณรายจ่าย โดยงบประมาณปี 2559 ที่เพิ่มขึ้นจากปี 2558 ถูกนำมาเพิ่มในงบลงทุนเกือบทั้งหมด

การตั้งงบรายจ่ายสูง โดยเฉพาะงบลงทุนถือเป็นเรื่องที่ดี แต่ปัญหาคือการตั้งงบประมาณจำนวนมาก แต่มีแนวโน้มเบิกจ่ายไม่ทัน เห็นได้จากการเบิกจ่ายงบลงทุนทั้งในอดีตและปัจจุบันที่ทำได้ล่าช้า ล่าสุดคือการเบิกจ่ายงบลงทุนปีงบประมาณ 2558 วงเงิน 4.44 แสนล้านบาท ในไตรมาสแรกเบิกจ่ายได้เพียง 10% เท่านั้น

เมื่อมาดูปัญหางบประมาณปี 2559 ในด้านการเก็บรายได้ 2.33 ล้านล้านบาท จะเห็นว่าเกือบไม่เพิ่มขึ้นเลยเมื่อเทียบกับประมาณการรายได้ 2.32 ล้านล้านบาทในงบประมาณปี 2558

เหตุที่เป็นเช่นนี้ เพราะคาดว่าปีงบประมาณ 2558 จะจัดเก็บรายได้ได้ต่ำกว่าเป้า เพราะผ่านมา 3 เดือน ก็พอเห็นสัญญาณร้ายดังกล่าว การประมาณการรายได้ปีงบประมาณ 2559 จากฐานที่เก็บได้จริงปีงบประมาณ 2558 จึงทำให้รายได้ดูเหมือนไม่ขยายตัวเพิ่มขึ้น

การที่รัฐบาลต้องตั้งงบรายจ่ายเพิ่มขึ้น โดยสวนทางกับการเก็บรายได้ที่ลดลง ทำให้ต้องทำงบประมาณแบบขาดดุลที่สูงขึ้นเป็น 3.9 แสนล้านบาท เพิ่มขึ้นถึง 1.4 แสนล้านบาท เมื่อเทียบกับปีงบประมาณ 2558ที่ขาดดุล 2.5 แสนล้านบาท แต่ทั้ง ม.ร.ว.ปรีดิยาธร เทวกุล รองนายกรัฐมนตรี และสมหมาย ภาษี รมว.คลัง ออกมาประสานเป็นเสียงเดียวกันว่าเป็นเรื่องจำเป็น เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจให้ฟื้นตัว และยืนยันไม่กระทบกับฐานะการเงินการคลังของประเทศ เพราะเป็นการตั้งงบประมาณขาดดุลไม่เกิน 3% ของจีดีพี

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลก่อนหน้านี้เคยมีแผนที่จะลดการขาดดุลงบประมาณ เพื่อให้งบประมาณเข้าสู่ภาวะสมดุลในปีงบประมาณ 2560 แต่การเพิ่มการขาดดุลงบประมาณครั้งนี้ ย่อมส่งผลทำให้การทำงบประมาณสมดุลยืดออกไปอีก ซึ่งเป็นโจทย์ที่ตามมาของรัฐบาลว่า มีกรอบทำงบประมาณเข้าสู่สมดุลเมื่อไร เพื่อรักษาวินัยการเงินการคลัง

ข้อจำกัดหนึ่งที่ทำให้การทำงบประมาณสมดุลไม่ได้ตามกรอบเวลาเดิม มาจากการปฏิรูปภาษีอย่างไม่เป็นระบบของรัฐบาลที่ผ่านๆ มาก่อนหน้า ที่เลือกปฏิรูปภาษีเป็นส่วนๆ เฉพาะที่ได้คะแนนเสียงทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการลดภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล แต่ไม่ยอมเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มจาก 7% เป็น 10% ทำให้รายได้ของประเทศมีปัญหา ไม่ขยายตัว เพราะเม็ดเงินทรงตัวอยู่ที่ 16-18% ของจีดีพี ขณะที่งบประมาณรายจ่ายล้ำไปอยู่ในระดับกว่า 20% ของจีดีพีมาตลอด

ขณะเดียวกัน การปฏิรูปภาษีของรัฐบาลปัจจุบันก็ยังมีปัญหา ทั้งการเก็บภาษีผู้รับมรดกที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) การเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ที่จะเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) ในเดือน ก.พ.นี้ รวมถึงขึ้นภาษีแวตในช่วงสิ้นปีงบประมาณ 2558 ก็ยังไม่ชัดเจนว่าจะทำได้ตามแผนหรือไม่ ทำให้รัฐบาลไม่กล้าประมาณการรายได้ปี 2559 เพิ่มขึ้นมาก

งบประมาณปี 2559 ยังมีความน่าเป็นห่วง เนื่องมาจากการประมาณการว่าเศรษฐกิจปี 2559 จะขยายตัวได้ 4.2% ปัญหาคือจะทำได้ตามเป้าหมายหรือไม่ หากทำไม่ได้ก็กระทบต่อการเก็บรายได้ที่จะต่ำกว่าเป้า เหมือนกับที่เกิดขึ้นกับการประมาณการรายได้ในปีงบประมาณ 2557 ที่คาดว่าเศรษฐกิจจะขยายตัวได้ 3-4% แต่ปัญหาการเมืองและเศรษฐกิจโลกไม่ฟื้นตัว ทำให้การเก็บรายได้ต่ำกว่าเป้าถึง 2 แสนล้านบาทในจำนวนนี้เป็นกรมสรรพากรที่เก็บภาษีได้ต่ำกว่าเป้า 1.6 แสนล้านบาท

ขณะที่ปี 2558 ที่คาดว่าจะขยายตัวได้ 4% ต่อปี ก็ยังต้องลุ้นกันเหนื่อยว่าจะถึงเป้าหรือไม่ แม้แต่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ก็ออกมายอมรับว่า เศรษฐกิจไทยยังมีปัญหามาจากรายได้และการจัดระเบียบการค้า

เมื่อดูสถานการณ์เศรษฐกิจปี 2558 ที่อยู่ภายใต้รัฐบาลทหารมีอำนาจเบ็ดเสร็จ ภายใต้การประกาศกฎอัยการศึก ส่งผลให้ประเทศสงบนิ่ง ไม่มีเหตุวุ่นวายรุนแรง แต่เศรษฐกิจไทยยังขยายตัวให้ถึงเป้าได้ยาก ขณะที่ปี 2559 ที่คาดว่าจะมีการเลือกตั้งใหม่ ที่อาจจะทำให้เกิดสุญญากาศทางเศรษฐกิจเป็นเวลาหลายเดือนกว่าจะมีการจัดตั้งรัฐบาลใหม่เข้ามาบริหารประเทศ และจะมีการเปลี่ยนแปลงนโยบายทางเศรษฐกิจ ภาวะเหล่านี้ย่อมทำให้เศรษฐกิจขยายตัวได้ไม่เต็มที่ ทำให้เศรษฐกิจอาจขยายตัวไม่ถึงเป้าหมาย 4.2% ต่อปี ตามที่คาดไว้

ยังไม่นับรวมหากเกิดกรณีการเมืองกลับมาเลวร้ายอีกครั้ง ความสงบหายไปมีการเดินประท้วงต่อต้านกันไปมาไม่รู้จบมีความรุนแรงเกิดขึ้น เศรษฐกิจไม่มีคนดูแล การเบิกจ่ายเป็นอัมพาตเหมือนต้นปี 2557 ที่ผ่านมา เศรษฐกิจปี 2559 ก็คงไม่ต่างจากปี 2557 เท่าไหร่นัก

แม้ว่ายังเร็วเกินไปที่จะประเมินความไม่แน่นอนทางการเมืองที่จะมีผลกระทบรุนแรงกับเศรษฐกิจรอบใหม่ แต่ภาวะดังกล่าวก็ยังเป็นฝันร้ายของประชาชน นักลงทุนทั้งในและต่างประเทศ ซึ่งจะส่งผลให้การบริโภคภายในประเทศฟื้นตัวอย่างเชื่องช้า การลงทุนไม่สามารถขยายตัวได้ เพราะยังไม่เชื่อมั่นการเมืองของไทย

หากเศรษฐกิจในปี 2559 เผชิญกับปัญหาความไม่เชื่อมั่น การฟื้นตัวก็ดูเป็นไปได้ยาก งบประมาณรายจ่ายปี 2559 ที่ตั้งไว้สูงมากเพื่อหวังผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจก็อาจจะไม่ได้ผลตามไปด้วย