รธน.ฉบับปฏิรูป​ สร้างรัฐบาลแห่งชาติ

โดย...ชัยฤทธิ์ ยนเปี่ยม/ธรพล บางยี่ขัน

การยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ผ่านมาได้เกือบครึ่งทาง พอเห็นเค้าโครงกติกา โครงสร้างการเมืองใหม่ที่จะบังคับใช้กับการเลือกตั้งครั้งหน้า ศ.พิเศษ เอนก เหล่าธรรมทัศน์ กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ให้ภาพว่า รัฐธรรมนูญที่กำลังยกร่างจะเป็นฉบับปฏิรูป และนำมาสู่การตั้ง “รัฐบาลปรองดองแห่งชาติ” ที่มาจากการผสมของหลายพรรคการเมือง ด้วยนวัตกรรมใหม่ๆ ที่จะเกิดขึ้น

แผนการปรองดองควบคู่กระบวนการปฏิรูปต่อจากนี้มีอยู่หลายส่วนที่เป็นเรื่องปรากฏในรัฐธรรมนูญ อาทิ การตั้ง ​คณะกรรมการเสริมสร้างความปรองดองแห่งชาติ มีระยะเวลาทำงานอาจจะ 4-5 ปี หรือ 8-10 ปี ทำหน้าที่เจรจา ไกล่เกลี่ย หาทางประนีประนอม โดยกรรมการจะแบ่งเป็น ​3 ฝ่าย ​คือ 2 ฝ่ายที่เป็นคู่ขัดแย้งกัน และฝ่ายที่สามคือฝ่ายที่เป็นกลาง ​

“การเสนอชื่อบุคคลมาเป็นกรรมการของแต่ละฝั่งจะต้องได้รับการยินยอมจากอีกสองฝั่งด้วย ไม่ใช่ว่าจะเสนอใครมาเป็นกรรมการก็ได้ ​โดยองค์กรนี้จะอยู่กับรัฐสภา​มีสถานะเป็นองค์กรอิสระ หรือกึ่งอิสระ คล้ายกับสถาบันพระปกเกล้า ซึ่งจะต้องเขียนให้อยู่ในรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีผลผูกพัน รัฐบาลไหนมากระทบก็ต้องทำ และมีการจัดงบประมาณไว้ โดยหน้าที่หลักขององค์กร คือ การค้นหาความสมานฉันท์ เรื่อยไปถึงหลังจากมีรัฐบาลใหม่แล้ว อาจนำไปสู่การนิรโทษกรรมเพิ่มเติมก็ได้ กรณีที่ไม่ได้นิรโทษกรรมด้วยรัฐธรรมนูญ ที่จะต้องไปพิจารณากันต่อไปภายหลัง”

ถัดมาคือจะมีการตั้ง “สมัชชาพลเมือง” ซึ่งเป็นการปรับจากสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และสภาพัฒนาการเมือง ที่ถูกยุบสมัชชานี่จะมีระดับพื้นที่ คือ สมัชชาอำเภอ สมัชชาจังหวัด ทำหน้าที่ควบคุมการบริหารท้องถิ่น ภูมิภาค โดยกำหนดกรอบให้มีการเสนอความเห็นชอบเสนอมาจาก​ภูมิภาค จังหวัด จากนั้นส่งมาส่วนกลาง รวมถึงประเด็นการตรวจสอบทางจริยธรรมในระดับอำเภอ ระดับจังหวัด และนำไปสู่การถอดถอนได้

อีกสิ่งที่จะเปลี่ยนไปจากระบอบเดิมก็คือ ความเข้มข้นของการตรวจสอบผู้ที่จะเข้าสู่การเมือง ทั้งผู้สมัคร สส.​ หรือผู้ที่จะเข้าสู่การเป็น สว. จะกำหนดให้ต้องเปิดเผยรายได้ ทรัพย์สิน การเสียภาษี สามารถถูกซักได้ว่ารายได้ที่มาของทรัพย์สินมาอย่างไร ใครที่สันหลังเหวอะหวะก็ไม่กล้าลง คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ก็จะมีงานเยอะขึ้นมาก

กกต.คุมเลือกตั้ง

สภาท้องถิ่นเลือก สว.

เอนกอธิบายว่า การที่ต้องให้ กกต.เป็นคนควบคุมการเลือกตั้ง และให้หน้าที่การจัดเลือกตั้งเป็นของกระทรวงมหาดไทย สาธารณสุข สำนักนายกรัฐมนตรี และหน่วยงานอื่นๆ ที่อยู่ระหว่างการออกแบบ และให้ กกต.เป็นผู้ดูแลว่าจัดเลือกตั้งได้ถูกต้องหรือไม่ มีการทุจริตหรือไม่นั้น เพราะหน้าที่จัดเลือกตั้งและควบคุมการเลือกตั้งควรแยกออกจากกัน ฝ่ายทำก็ทำไป ฝ่ายจัดก็ดูว่าจัดถูกต้องไหม ลำเอียงไหม ทำโดยทุจริตหรือไม่ ทำไม่ดีก็โมฆะ ให้ใบเหลืองใบแดง ซึ่งฝ่ายทำหมายรวมถึงฝ่ายที่ทำการเลือกตั้ง และรณรงค์เลือกตั้งด้วย

สำหรับปัญหาเรื่องฐานเสียงเลือกตั้งของ สส. สว. ที่เป็นฐานเดียวกันนั้นจะต้องแก้ไข จะเห็นว่าเดิมฐาน สว. บางทีคล้าย สส. จนเป็นที่มาของญาติ พี่น้อง​ลูกเมีย สส.มาเป็น สว. การร่างรัฐธรรมนูญครั้งนี้จะปรับที่มาของ สว.ใหม่ ให้มาจากส่วนต่างๆ อาทิ อดีตนายกรัฐมนตรี อดีตประธานรัฐสภา อดีตประธานวุฒิสภา อดีตประธานศาลฎีกา ซึ่งส่วนนี้จะมีจำนวนไม่มากจะได้สิทธิเป็น สว.ทั้งหมดทุกคน ยกเว้นคนที่ยังทำการเมืองอยู่ เช่น บรรหาร ศิลปอาชา พล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ ​

อีกส่วนจะมาจากอดีตผู้บัญชาการเหล่าทัพ อดีตปลัดกระทรวง อดีตอธิบดี ซึ่งมีจำนวนมาก ตรงนี้จะเปิดให้เลือกกันเองจนได้ตามสัดส่วนที่กำหนด อาจแบ่งเป็นอดีตทหารและพลเรือน เช่น สมมติกำหนดสัดส่วนเฉพาะส่วนนี้ 40 คน แบ่งเป็น 20 คนมาจากอดีตทหาร อีก 20 คนมาจากพลเรือน ที่จะต้องเลือกกันเอง อาจมีคณะกรรมการอำนวยการให้คนไปเลือกกันเอง อีกส่วนจะมาจากนิติบุคคล องค์กรที่ไม่แสวงกำไร กลุ่มวิชาชีพ หอการค้า สภาพยาบาล แพทยสภา สมาชิกสหกรณ์ สหภาพแรงงาน ให้ส่งชื่อกันมาเองเหมือนขั้นตอนการเลือก สปช. และให้สภาท้องถิ่นทั่วประเทศมารวมกันเป็นผู้เลือกสุดท้าย โดยอาจเป็นตัวแทนจาก อบจ. เทศบาล เท่าที่มีอยู่นับหลายพันหรือหมื่นคนเป็นผู้เลือก ไม่ใช่คน 7 คนเลือก แต่ให้คนเรือนหมื่นมาเลือก

อย่างไรก็ตาม หน้าที่ของ สว.ใหม่จะเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมบ้าง เช่น อำนาจถอดถอนเดิมที่เป็นของ สว.ทั้งหมด ก็เปลี่ยนเป็น สส.รวมกับ สว. แต่ต้องใช้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของที่ประชุม ไม่ต้องถึง 3 ใน 5 ของที่ประชุมเหมือนเดิม ก็จะทำให้สส.ถอดถอนไม่ยาก อีกทั้งจะให้อำนาจ สว.ในการเสนอกฎหมาย แต่ต้องเป็นกฎหมายกับเรื่องการปฏิรูป ถ้าเป็นเรื่องการเงินก็ให้ ครม.เห็นชอบ เสนอเป็นกฎหมายผ่านสภาผู้แทนราษฎร

สำหรับการเลือกนายกรัฐมนตรีที่ กมธ.ยกร่างเปิดทางให้คนนอกมาเป็น แต่ต้องผ่านการลงมติเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร เอนกบอกว่า แม้แนวทางนี้จะถูกวิจารณ์ว่าถอยหลังกลับไปเหมือนยุค พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ หรือยุค พล.อ.สุจินดา คราประยูร แต่ก็ไม่เหมือนกัน และแตกต่างกันมาก

“สมัยนั้นรัฐธรรมนูญไม่ได้บอกว่าเลือกนายกฯ แบบนี้ บอกแต่ให้ประธานสภานำรายชื่อนายกรัฐมนตรีขึ้นกราบบังคมทูล แต่ครั้งนี้จะเขียนไว้ละเอียดว่าจะต้องมาจากการลงมติในสภาผู้แทนราษฎร คนที่ได้รับความไว้วางใจมากที่สุด คนนั้นก็จะเป็นนายกรัฐมนตรี ฉะนั้นถ้าจะมีใครมาเป็นนายกฯ คนนอก ก็จะต้องเกิดจาก สส.ยกมือให้ ไม่ใช่เกิดจากหัวหน้าพรรคส่งชื่อลอยมาจากไหน”

จะไม่มีพรรคได้เสียงเด็ดขาด

อีกจุดเปลี่ยนสำคัญ คือ ระบบการเลือกตั้งที่เรียกว่าใหม่ถอดด้าม ที่เอนกอธิบายว่าจะทำให้ระบบเลือกตั้งสะท้อนคะแนนเสียงเป็นสัดส่วนที่แต่ละพรรคได้รับจากประชาชน ไม่เป็นระบบเลือกตั้งแบบอังกฤษ อเมริกัน ที่ทำให้เก้าอี้ใน
สภาของบางพรรคมันไปไกลกว่าสัดส่วนคะแนนจริงๆ ที่ได้รับ

​“เราต้องให้ความเป็นสัดส่วนของคะแนนเสียงไปปรากฏที่สัดส่วนของเก้าอี้ในสภาให้ชัดเจนยิ่งขึ้น เราถึงเลือกใช้ระบบเลือกตั้งแบบ Mixed Member Proportional (MMP) ที่เขาว่าเป็นของเยอรมัน แต่จริงๆ แล้วมี 10 ประเทศที่ใช้ระบบนี้ เป็นระบบที่จะไม่เกิดพรรคเดียว หรือได้คะแนนเสียงเกิน 50% แน่ โดยจะได้พรรคคะแนนเสียงปานกลางหรือคะแนนเสียงน้อย แต่ไม่น้อยจนเกินไปที่จะไม่ได้รับเก้าอี้เลย

...ระบบนี้จะทำให้หลายพรรคได้เก้าอี้ ขอแต่เพียงให้คะแนนเสียงสัดส่วนเกิน 1% ซึ่งจะได้ สส. 4.5 คน พรรคเล็กพรรคกลางไม่มีกำลังลงเขต ถ้าได้เสียง อาจสู้ไม่ได้ถ้าลงเขต ถ้าลงระบบปาร์ตี้ลิสต์ แล้วเป็นที่นิยมของคนไทยทั้งประเทศ รวมแล้วก็ทำให้เป็นรัฐบาลที่มีแนวโน้มปรองดอง รัฐบาลผสมอย่าคิดว่าไม่มีประสิทธิภาพประสิทธิผล ซึ่งไม่จริง”

เอนกอธิบายว่า ​​รัฐบาลที่ผ่านมาของไทยส่วนใหญ่ ในรอบ 82 ปีล้วนเป็นรัฐบาลผสม ซึ่งก็ทำงานได้ แต่ช่วงที่เป็นอันตรายคือช่วงที่เป็นรัฐบาลมีเสียงเด็ดขาด ที่ผสมน้อยหรือไม่ผสมก็ได้ เราต้องพยายามไม่ให้เกิดการซ้ำรอยขึ้นมาอีก โดยออกแบบรัฐธรรมนูญให้ปรองดอง ​ไปจนถึงกำหนดประธานสภาต้องมาจากพรรคที่ได้คะแนนเสียงเป็นที่หนึ่ง รองประธานคนที่หนึ่งต้องมาจากพรรคที่ได้คะแนนเสียงเป็นที่สอง รองประธานคนที่สองต้องมาจากพรรคที่มีเสียงเป็นที่สาม ทั้งสามตำแหน่งต้องลาออกจากพรรคเป็นอิสระ ส่วนจะเป็นอิสระจริงหรือไม่ไม่รู้ แต่ไม่ต้องสังกัดพรรค ไม่ต้องเป็นสมาชิกพรรค ไม่ต้องประชุมพรรค ไม่ต้องรับคำสั่งพรรค

“​นี่จะเป็นกระบวนทัศน์ใหม่ ไม่อย่างนั้นคุณก็คิดด้วยกระบวนทัศน์แบบเก่า พูดแบบคุณนิพิฏฐ์ ก็คือตอนนี้เรากำลังบ้ารถเยอรมันนะ เอารถเบนซ์มาไถนา บางทีผมก็อดคิดไม่ได้ว่าระบบคิดที่เราใช้อยู่ ก็ไม่ได้เป็นระบบไทยอะไรหรอก เป็นระบบอังกฤษ อเมริกัน มันก็เหมือนคุณใช้โรลส์รอยซ์ไถนามา 82 ปีแล้ว แต่คุณยังไม่รู้ว่าคุณไถนาได้ไม่ดี อาจจะเป็นอย่างนั้นก็ได้”

กรรมาธิการยกร่าง รธน. อธิบายว่า ระบบเลือกตั้งใหม่นี้ ​สมมติพรรค ก. ได้คะแนนจากปาร์ตี้ลิสต์ 50% โดย 50% นี้เป็นของ 450 เสียง (จำนวน สส.ทั้งสองระบบใน รธน.ใหม่) คือ 225 เสียง สมมติในระบบแบ่งเขต​พรรค ก.ได้ 200 เสียงอยู่แล้ว ก็เติมให้เขาอีก 25 คน เขาจะได้ปาร์ตี้ลิสต์อีก 25 คน แต่ถ้าเขาได้แบบแบ่งเขตปกติ สมมติได้ 150 เติมไปอีก 70 คน ระบบแบบนี้ไม่มีทางที่พรรคหนึ่งจะได้คะแนนเสียงมากกว่าอีกพรรคหนึ่งได้ไม่เท่าไหร่ แต่ชนะในทุกระบบแบ่งเขต

“ระบบที่เราออกแบบมาจะเป็นระบบที่เป็นปาร์ตี้ลิสต์ยิ่งกว่าที่เราเคยเป็นมาทั้งหมด คือ ใช้สัดส่วนคะแนนเสียงของพรรค กำหนดจำนวน สส.ทั้งหมดที่ควรจะได้ แต่เริ่มจากแบ่งเขตเท่าไหร่ก่อน ถ้าแบ่งเขตยังน้อยอยู่เติมเข้าไปได้ แต่จะต้องได้ไม่เกินสัดส่วนรวมของปาร์ตี้ลิสต์ คนบอกว่าจะยิ่งทำให้พรรคอ่อนแอนั้นไม่ใช่ พรรคกลับจะต้องยิ่งเข้มแข็งขึ้น

...คะแนนปาร์ตี้ลิสต์ หรือคะแนนนิยมของพรรค จะเป็นตัวกำหนดสัดส่วน สส.ของพรรคที่ควรจะได้ทั้งหมด ฉะนั้นเขาจะต้องทำพรรคให้ดี เกียรติภูมิของพรรคจะต้องสูง จะไม่ส่งปาร์ตี้ลิสต์ก็ไม่ได้ ถ้าไม่ส่งก็จะกลายเป็นแค่กลุ่มๆ ก็ได้ แต่เป็นกลุ่มจะเรียกร้องอะไรจากสมาชิกคุณก็ยาก เพราะไม่มีระบบระเบียบ และประชาชนจะมีความรู้สึกว่าคุณไม่ทำพรรค ไม่จริงจัง”

เอนกยกตัวอย่างกลุ่มรักจักรยานอยากรณรงค์ให้ทำทางจักรยานทั่วประเทศ เขาก็มี สส.ในระบบแบ่งเขต 1% เขาก็จะได้ 4.5 คน ถ้าระบบเขตไม่ได้สักคน แต่ถ้าได้ปาร์ตี้ลิสต์ 1% ก็จะได้ 4.5 ที่นั่ง จากปาร์ตี้ลิสต์ ฉะนั้นเขาก็จะต้องไปรณรงค์ให้คนทั่วประเทศรักจักรยาน ตรงนี้เป็นระบบที่เยอรมันคิดมานานที่จะทำอย่างไรให้พรรคต่างๆ ได้มีสัดส่วนเข้าไปในสภา

พท.-ปชป.ได้ สส.ในพื้นที่ตาบอด

แม้จะมีเสียงทักท้วงว่านี่อาจเป็นความตั้งใจ “ตัดตอน” พรรคขนาดใหญ่อย่างพรรคเพื่อไทย แต่ ศ.เอนก ยืนยันว่า ไม่เป็นเช่นนั้น พรรคเพื่อไทยก็มีวิธีการของเขาที่จะทำงานได้ และก็ไม่ได้ตัดตอนพรรคประชาธิปัตย์

“สมมติในภาคใต้ ประชาธิปัตย์ชนะระบบเขตทั้งหมด​ แต่เขาจะไม่ได้ปาร์ตี้ลิสต์จากภาคใต้เลยก็เป็นได้ เพราะตามการคำนวณสูตรใหม่เขาจะได้เต็ม แล้วพรรคเพื่อไทยอาจได้เกิดที่ภาคใต้ สมมติได้คะแนน 20% ของภาคใต้ก็จะได้สัดส่วน 20% ของ สส.ปาร์ตี้ลิสต์ที่ภาคใต้ เช่นเดียวกัน อีสานประชาธิปัตย์ก็จะได้เกิดจากปาร์ตี้สิสต์ที่อีสาน

...อันนี้ก็เพื่อความปรองดอง ภาคใต้ก็จะไม่เป็นของพรรคประชาธิปัตย์ อีสานก็จะไม่เป็นของเพื่อไทยหมด นี่นำไปสู่ความปรองดองที่ไปไกลเกินกว่าที่พูดเวลานี้ ที่พูดกันเวลานี้คือพูดเรื่องนิรโทษ จับมือ จูบปาก จูบคอ ไกลกว่าเรื่องพวกนี้”

ระบบบัญชีเลือกตั้งรอบนี้ที่จะต่างจากเดิมที่เคยเป็นระบบปาร์ตี้ลิสต์พวงใหญ่ ซึ่งมีข้อเสียตรงที่ผู้สมัครส่วนใหญ่เป็นคนที่สนับสนุนการเงินพรรค เป็นใน กทม. ​แต่หากแบ่งเป็นรายภาค จะบีบให้มีลิสต์มีคนในแต่ละภาคเข้ามาเป็นผู้สมัคร ​

“และเราอาจเขียนจนถึงขั้นที่ประชาชนเลือกเอาเองว่าใครจะอยู่ลำดับแรก ​คนที่ถูกเลือกจำนวนมากที่สุดก็จะได้อันดับหนึ่ง รองลงมาก็จะเป็นเบอร์สอง สาม สี่ ​ห้า พรรคไม่สามารถกำหนดไพรออริตี้ได้เอง กกต.ไม่ต้องเป็นห่วงว่าไม่มีงานทำ งานเยอะมากและเป็นงานที่สลับซับซ้อน​ แม้จะเป็นการเลือกตั้งเที่ยวนี้อาจจะไม่เคยชิน แต่ต้องสนใจ และฝึกกันนิดหน่อย แต่ไม่ยาก”

เอนก ประเมินว่า ​หลังรัฐธรรมนูญประกาศใช้ เราจะมีรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งรัฐบาลใหม่จะเป็น “รัฐบาลแห่งการปรองดอง” ส่วนจะเดินหน้าไปสู่เป้าหมายได้สำเร็จหรือไม่ อยู่ที่ว่าเราต้องทำให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้เที่ยงธรรม ไม่ได้เป็นประโยชน์กับฝ่ายใดฝ่ายเดียว หากทำตรงนี้ได้ก็มีชัยไปกว่าครึ่ง แต่ถ้าเราทำตัวเป็นลูกน้องลูกไล่ของใคร อีกฝ่ายเห็นก็ลมออกหู เพราะฉะนั้นก็ต้องรักษาจุดยืนนี้ให้ได้