ทำงบประมาณ 2 ปี ได้ไม่คุ้มเสีย

หลังจากเหตุการณ์ความไม่สงบทางการเมืองเกิดขึ้นหลายครั้งในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา ได้ให้บทเรียนแก่หน่วยงานราชการและภาคธุรกิจหลายอย่าง โดยเฉพาะการจับประเทศชาติและประชาชนเป็นตัวประกัน ทำให้ทั้งหน่วยงานรัฐและเอกชนต้องปรับปรุงวิธีการบริหารความเสี่ยงและปรับเปลี่ยนวิธีการทำงานใหม่

ล่าสุดในปี 2556 ที่การชุมนุมปิดล้อมสถานที่ราชการ จนข้าราชการ รัฐบาล และหน่วยงานไม่สามารถทำงาน หรือเรียกประชุมเพื่ออนุมัติงบประมาณปี 2557 ได้ เป็นเหตุให้การเบิกจ่ายงบประมาณและการเบิกงบลงทุนล่าช้า ทำให้การฟื้นตัวของเศรษฐกิจลากยาวออกไปอีก

เรื่องนี้ทำให้สำนักงบประมาณมีแนวคิดเรื่องแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) วิธีการงบประมาณ ปี 2502 เพื่อเปิดทางให้มีการจัดทำงบประมาณ 2 ปี ได้ในคราวเดียว โดยหวังให้การจัดทำงบประมาณสามารถเดินหน้าต่อไปได้หากเกิดเหตุการณ์ที่ไม่คาดคิด เพราะการจัดทำงบประมาณแผ่นดินประจำปีไม่ได้  ทำให้ขาดเงินที่จะมาใช้หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ ทั้งลงทุนและใช้จ่าย

ผลของการทำงบประมาณแผ่นดินปี 2557 ล่าช้า ได้ทำให้อัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจ (จีดีพี)  ปี 2557 โตไม่ถึง 1% เพราะตัวชี้วัดทุกตัวตกหมด จนส่งผลไปถึงการปรับเป้าหมายจีดีพีปี 2558 ของหลายสำนักที่หดเป้าเหลือไม่ถึง 4% จากเดิมที่หวังว่าจะขยายตัวได้มากกว่า 4-5% โดยมีความหวังว่าการเบิกจ่ายงบประมาณจากภาครัฐในโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่จะมาเป็นพระเอกกระตุ้นการฟื้นตัวเศรษฐกิจไทยปีนี้

ทางสำนักงบประมาณ คิดว่าการจัดทำงบประมาณ 2 ปีนั้นไม่เสียหายอะไร เพราะต่างประเทศก็ทำกัน อาทิ  บารัก โอบามา ประธานาธิบดีสหรัฐ เพิ่งลงนามบังคับใช้กฎหมายงบประมาณ 2 ปี เมื่อปลายปี 2557 ที่ผ่านมา ถือเป็นความเห็นชอบร่วมกันครั้งแรกในการบังคับใช้กฎหมายในรอบ 27 ปี ของพรรคเดโมแครตและพรรครีพับลิกัน เพื่อเป็นการรับประกันว่า รัฐบาลจะไม่เผชิญวิกฤต “ชัตดาวน์” ไปอีก 2 ปีหลังจากนี้

สมศักดิ์ โชติรัตนะศิริ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ ระบุว่า ที่อยากทำงบประมาณ 2 ปี เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาการชัตดาวน์เหมือนที่เคยเกิดขึ้นแล้ว แนวทางจัดทำงบประมาณลักษณะดังกล่าว ประเทศไทยในกฎหมายได้ระบุถึงการให้ทำงบประมาณข้ามปีได้ ซึ่งมีระบุไว้ใน พ.ร.บ.งบประมาณปี 2502 แล้ว เพียงแต่ไม่ได้ระบุถึงวิธีการไว้อย่างชัดเจน

แผนปฏิบัติงานเพื่อให้สอดรับกับ พ.ร.บ.งบประมาณที่บังคับใช้ 2 ปีนั้น อาจจะแบ่งแต่ละปีให้ชัดเจนว่าทำอะไรบ้าง โดยในส่วนงบลงทุนปีที่ 2 สามารถปรับแผนใหม่ได้ หากการเบิกจ่ายใช้งบประมาณในปีแรกล่าช้า ส่วนงบประมาณรายจ่ายประจำไม่น่าจะมีปัญหา เพราะค่อนข้างชัดเจนอยู่แล้ว

นอกจากนี้ จะคาดการณ์งบประมาณล่วงหน้าเพิ่มเป็น 10 ปีด้วย เพื่อให้ประเมินการใช้งบประมาณสำหรับการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ได้ชัดเจนขึ้น จากปัจจุบันจะประมาณการงบประมาณล่วงหน้าแค่ 3 ปีเท่านั้น

อย่างไรก็ดี แนวคิดการจัดทำงบประมาณ 2 ปีเป็นเรื่องที่ดี หากสามารถทำได้จริง เพราะจากสถิติช่วงกว่า 10 ปีที่ผ่านมาประเทศไทยเกิดการชุมนุมต่อต้านรัฐบาลทุก 3 ปี หากมีการทำงบล่วงหน้า 2 ปี จะดีในแง่ที่ส่วนราชการสามารถเดินหน้าเบิกจ่ายงบประมาณในโครงการที่มีความจำเป็นและต่อเนื่องได้อย่างไม่สะดุด

แต่ข้อเสียหรือสิ่งที่ “สำนักงบประมาณ” และ “รัฐบาล” จะต้องคำนึงถึงคือ เสถียรภาพการเมืองของประเทศ และรูปแบบการจัดทำงบประมาณของไทยยังล้าสมัย เพราะใช้ตัวชี้วัดงบประมาณเชิงปริมาณ โดยวัดกันที่การจัดซื้อจัดจ้าง ว่าสามารถเบิกจ่ายได้ตามเป้าหมายหรือไม่ ขณะที่ต่างประเทศที่พัฒนาแล้วใช้ตัวชี้วัดเชิงคุณภาพ วัดกันที่เรื่องผลของการใช้งบประมาณได้ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อสังคมเพียงใด

ประกอบกับรูปแบบการจัดทำงบประมาณในปัจจุบัน นอกจากส่วนราชการจะเสนอของบในปีถัดไปแล้ว ยังต้องทำกรอบการใช้งบประมาณในอีก 3 ปีข้างหน้าเสนอต่อคณะกรรมาธิการงบประมาณได้พิจารณาอยู่แล้ว

ยกตัวอย่างกรณีการตั้งงบของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จะมีตัวชี้วัดที่จะดูว่าสามารถสร้างโรงพักแห่งใหม่ได้ตามที่เสนอขอไว้ในงบประมาณหรือไม่ ขณะที่สหรัฐจะใช้ตัวชี้วัดคือ หากยอดอาชญากรรมของเมืองๆ นั้นลดลง ก็จะได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่ม หรืออย่างกรณีของกระทรวงมหาดไทย ที่มีการเสนอของบประมาณปี 2558 ไว้ 3.41 แสนล้านบาท ในจำนวนนี้มีการของบให้ประชาชน/ชุมชน/พื้นที่ที่ประสบปัญหาน้ำท่วม ปี 2557 ได้รับการจัดสรร 4,467 ล้านบาท ส่วนปี 2558 เสนอของบไว้ 7,472 ล้านบาท ปี 2559 เสนอของบไว้ 7,925 ล้านบาท ปี 2560 เสนอของบไว้ 8,123 ล้านบาทและปี 2561 เสนอของบไว้ 8,337 ล้านบาท

จะเห็นว่าการทำงบประมาณแบบกำหนดรายจ่ายเป็นรายการที่ชัดเจนเหล่านี้ ถือเป็นจุดอ่อนของการจัดทำงบประมาณบนจินตนาการของไทย จึงทำให้ทุกหน่วยงานเสนอกรอบการใช้วงเงินที่เพิ่มสูงขึ้นทุกปี ไม่สอดคล้องกับเหตุ การณ์ที่เกิดขึ้นจริง เพราะตัวชี้วัดเน้นวัดที่การเบิกจ่ายเม็ดเงิน ไม่ดูที่ผลของการใช้เงินที่เกิดขึ้นว่าทำไปอย่างมีคุณภาพหรือไม่ โดยที่งบประมาณรายจ่ายมีแต่วงเงินจะเพิ่มขึ้นทุกปี

นอกจากนี้ การทำงบประมาณ 2 ปี เหมือนเป็นการ “มัดมือชก” รัฐบาลใหม่ที่จะเข้ามาบริหารประเทศ เพราะงบประมาณได้ถูกกำหนดกรอบการใช้เงินไว้ล่วงหน้าแล้วโดยข้าราชการและรัฐบาลก่อน

เชื่อว่าท้ายที่สุดแล้ว หากมีการเลือกตั้งใหม่และได้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งตัวจริง จะต้องมีนโยบายเร่งด่วนของพรรคการเมืองที่สัญญากับประชาชนไว้ เมื่อรัฐบาลใหม่ได้เข้ามาบริหารประเทศ จะต้องมานั่งรื้องบประมาณเพื่อใช้ในโครงการที่สัญญาไว้ เท่ากับกรอบงบเก่าที่เสนอไปก็ต้องถูกรื้อแก้ในชั้นกรรมาธิการอยู่ดี

แต่หากรัฐบาลนี้จะใจกล้าเดินหน้าทำงบประมาณแบบ 2 ปีจริง ก็ต้องไปปลดล็อก พ.ร.บ.งบประมาณ ที่มีมาตราที่สำคัญ 2 มาตรา คือ มาตรา 18 และ 19 ที่กำหนดรายจ่ายสำหรับส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ ห้ามโอนย้ายหรือนำไปใช้สำหรับส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจแห่งอื่น เว้นแต่ได้รับอนุมัติจากผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ หรือกรณีที่จะโยกงบไปทำโครงการใหม่ต้องได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีก่อน เพื่อให้สามารถเปลี่ยน โยกย้ายงบประมาณในส่วนที่ไม่ได้คิดล่วงหน้าไว้ได้อย่างคล่องตัว เพราะงบปัจจุบันไม่สามารถเปลี่ยนหมวดได้ หากเกิดกรณีเหตุสุดวิสัย เช่น น้ำท่วม ภัยแล้งรุนแรง หรือมีการชุมนุมทางการเมืองขึ้นอีก จะมีปัญหาต่องบที่ถูกระบุการใช้ไว้ล่วงหน้าแล้วอย่างแน่นอน

นอกจากนี้ คาดว่าเพื่อป้องกันปัญหาดังกล่าว จะมีการเสนอกันเงินงบกลางไว้มโหฬารเพื่อรองรับการเบิกจ่ายในกรณีฉุกเฉิน ถือเป็นจุดอ่อนอีกข้อหนึ่ง เพราะงบดังกล่าวไม่ต้องเข้าสภา นักการเมืองสามารถเข้ามาล้วงลูกเบิกจ่ายงบกลางได้ง่ายกว่า อาจเป็นการเปิดช่องทุจริตการจัดทำงบประมาณขึ้นมาอีกทางหนึ่งก็ได้

อย่างไรก็ดี การจัดทำงบประมาณ 2 ปี เพราะหวังให้การเบิกจ่ายงบประมาณเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจไม่สะดุดหยุดลงท่ามกลางปัญหาการเมืองที่คนไทยต้องเจอวิกฤตการชุมนุมทางการเมืองซ้ำซาก

แต่ในมุมกลับกัน รัฐบาลนี้ต้องยอมรับสถานะของตัวเองว่าเป็นรัฐบาลรักษาการ ที่มีบทบาทหน้าที่จำกัด ไม่ควรใช้โอกาสนี้ในการเปลี่ยนแปลงเรื่องที่มีสาระสำคัญต่อประเทศ และควรให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเป็นผู้ตัดสินใจเรื่องงบประมาณแผ่นดินจะเหมาะสมและสง่างามกว่า