ปี 2015 ต้องเป็น ปีของการเปลี่ยนแปลง (2)

ถ้าจะถามภาคเอกชนว่าต้องการการปฏิรูปอะไรมากที่สุดในปีนี้ ผมคิดว่านักธุรกิจทุกคนคงมีคำตอบในใจคล้ายกันว่า สิ่งที่ต้องการมากที่สุดคือ การปฏิรูปการทำงานและการให้บริการประชาชนของระบบราชการ หรือ Government Reform เพื่อให้ประชาชนและเศรษฐกิจได้ประโยชน์จากภาคราชการที่มีประสิทธิภาพสูง ในกรณีของเรา ต้นทุนจากการบริหารจัดการของระบบราชการปัจจุบันที่มีต่อประเทศเห็นได้ชัดเจน จากทุจริตคอร์รัปชั่นที่เป็นปัญหารุนแรงของประเทศ ทำให้ประชาชนไม่อยากติดต่อกับราชการ และภาคธุรกิจเอกชนแข่งขันไม่ได้กับต่างประเทศ เพราะต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากคอร์รัปชั่น และที่ต้องตระหนักคือปัญหาคอร์รัปชั่นรุนแรงขึ้นมากช่วงสิบปีที่ผ่านมา เป็นช่วงที่การกำกับดูแลกิจการในภาคเอกชนปรับตัวดีขึ้นตลอด ดังนั้นถ้าธรรมาภิบาลภาคเอกชนดีขึ้น แต่ปัญหาคอร์รัปชั่นของประเทศรุนแรงขึ้น ก็ชัดเจนว่า ส่วนหนึ่งและส่วนใหญ่ต้องมาจากกระบวนการทำงานของภาคราชการและธรรมาภิบาลของภาครัฐที่เสื่อมถอยลง

เราจะปฏิรูปราชการและธรรมาภิบาลภาครัฐอย่างไร

การปรับปรุงธรรมาภิบาลภาครัฐ ต้องเน้นสามเรื่อง คือ หนึ่ง ความรับผิดรับชอบ (Accountability) ในการทำหน้าที่ สอง การคานอำนาจ (Check and balance) และ สาม ความโปร่งใส (Transparency) ซึ่งในบริบทของภาคราชการ แนวปฏิบัติทั้งสามด้านนี้ต้องมีมาตรฐานสูงกว่าภาคเอกชน เพราะการบริหารจัดการภาครัฐเกี่ยวข้องโดยตรงกับนโยบายสาธารณะ ที่มีผลต่อสังคมและเศรษฐกิจของประเทศอย่างกว้างขวาง ผมมีความเห็นในแต่ละประเด็นที่ต้องปฏิรูป ดังนี้

ในเรื่องความรับผิดรับชอบ หัวใจจะอยู่ที่คุณภาพของคน การทำหน้าที่ และการรับผิดรับชอบในการทำหน้าที่ ในแง่นี้สิ่งที่ควรต้องปฏิรูปเป็นสิ่งแรก ก็คือ ต้องมุ่งใช้ระบบคุณธรรม หรือ Meritocracy แทนระบบอุปถัมภ์และระบบพวกพ้องในระบบราชการ เพื่อให้ได้ (และรักษา) คนที่มีความรู้ ความสามารถ มีคุณธรรม ที่มองประโยชน์ส่วนรวม ให้อยู่ในระบบราชการ และรับตำแหน่งหน้าที่สำคัญของประเทศ แทนระบบอุปถัมภ์หรือระบบพวกพ้องที่ก่อให้เกิดปัญหามากมาย เห็นได้จากการทุจริตคอร์รัปชั่นที่เกิดขึ้นแพร่หลาย

ในอดีตระบบราชการไทยยึดระบบคุณธรรม ทำให้ระบบมีความเข้มแข็ง ผู้หลักผู้ใหญ่ในวงราชการในอดีตเป็นบุคคลที่มีความรู้ความสามารถจริง ซื่อตรงในหน้าที่ มีศักดิ์ศรี ได้รับการยอมรับนับถือจากสังคม และเป็นตัวอย่างที่ดีให้คนรุ่นหลัง ความเข้มแข็งของระบบราชการไทยในอดีตเป็นปัจจัยความสำเร็จที่สำคัญต่อการพัฒนาประเทศ แต่ปัจจุบันระบบอุปถัมภ์ได้เข้ามามีอิทธิพลแทนระบบคุณธรรม ทำให้ข้าราชการที่ได้ดีจากระบบอุปถัมภ์จะขาดการทำหน้าที่อย่างที่ควรจะเป็น กลายเป็นข้าราชการที่มุ่งสนองงานให้ผู้อุปถัมภ์ เพื่อรักษาตำแหน่งและความก้าวหน้าในราชการ ที่มักนำไปสู่การตัดสินใจที่มุ่งประโยชน์ข้างเดียวและก่อให้เกิดผลเสียต่อส่วนรวม

เรื่องที่สองของการรับผิดรับชอบ คือ การเอาผิดจริง ลงโทษจริง เมื่อมีการปฏิบัติที่ผิดต่อหน้าที่ โดยเฉพาะการทุจริตคอร์รัปชั่น  จริงๆ แล้วการเอาผิดข้าราชการที่ทุจริตน่าจะเป็นเรื่องที่ง่ายในระบบราชการ เพราะข้าราชการจะต้องอยู่ใต้กฎระเบียบต่างๆ มากอยู่แล้ว ถ้าจะตรวจสอบอะไรก็ทำได้ไม่ยาก แต่ในความเป็นจริงการตรวจสอบมักมีข้อจำกัด ไม่มีการเอาผิดจริง เพราะเป็นการสอบสวนโดยข้าราชการภายในด้วยกันเอง ทำให้ข้าราชการที่ประพฤติไม่ดียิ่งมีแรงจูงใจที่จะทำผิด ไม่กลัวกฎหมาย เพราะคิดว่ามีผู้อุปถัมภ์คอยดูแลอยู่ ดังนั้นจึงควรให้มีผู้ตรวจสอบอิสระจากนอกหน่วยงานเข้าร่วมสอบสวนด้วย เพื่อป้องกันการสมยอมหรือกลั่นแกล้ง

ในประเด็นที่เกี่ยวกับการคานอำนาจ ประเด็นสำคัญที่สุด ก็คือ ทำให้ระบบราชการหรือฝ่ายประจำเป็นอิสระจากการแทรกแซงของฝ่ายการเมือง เพื่อลดอิทธิพลของระบบอุปถัมภ์ ซึ่งสามารถทำได้โดยการกำหนดในรัฐธรรมนูญให้แยกฝ่ายข้าราชการประจำออกจากฝ่ายบริหาร โดยใช้หลักการกระจายอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (Separation of Power) ผมเสนอให้แยกเป็นสี่ฝ่าย คือ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายข้าราชการประจำ เพื่อให้มีการคานอำนาจและมีความเป็นอิสระจากกันชัดเจน

ในส่วนของความโปร่งใส ประเด็นปฏิรูปสำคัญ คือ การเปิดเผยข้อมูลของหน่วยราชการในการทำหน้าที่ เพื่อให้บุคคลภายนอกสามารถตรวจสอบได้ ในแง่นี้การปฏิรูปต้องทำให้การเปิดเผยข้อมูลเกิดการปฏิบัติจริงครบถ้วนตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร โดยจัดให้มีการตรวจสอบโดยองค์กรภายนอก ในลักษณะของการประเมินจัดอันดับแต่ละหน่วยราชการว่าได้มีการปฏิบัติจริงตามข้อบังคับหรือเงื่อนไขของ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารจริงจังแค่ไหน และต้องเปิดเผยผลการประเมินเหล่านี้ให้สาธารณชนทราบ

อีกประเด็นในเรื่องความโปร่งใสที่ควรปฏิรูป ก็คือ การให้มีระบบเปิดเผยเหตุผลหรือข้อมูลในการตัดสินใจด้านนโยบายที่สำคัญของรัฐบาล รวมถึงให้ภาคเอกชนและภาคประชาสังคมสามารถมีส่วนร่วม ในกระบวนการทำงานของหน่วยราชการในฐานะผู้สังเกตการณ์ หรือในฐานะกรรมการอิสระ เพื่อสร้างความโปร่งใสและคานอำนาจการใช้ดุลยพินิจที่ไม่เหมาะสม เพื่อป้องกันผลประโยชน์ขัดแย้งและการทุจริตคอร์รัปชั่น

ผมเขียนบทความนี้เพื่อแสดงความเห็นว่า การปรับปรุงระบบราชการควรเป็นหนึ่งในพันธกิจสำคัญของการปฏิรูปประเทศปีนี้ เพื่อให้ประเทศเกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างจริงจัง ที่จะมีผลไปสู่การเติบโตของเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว