จริยะรัฐศาสตร์ 8 : ทฤษฎีปฏิรูป สมัยรัชกาลที่ 5

27 ธันวาคม 2557

ระบบเทศาภิบาลคือรากฐานของการปกครองท้องถิ่น

บทความนี้เมื่อสัปดาห์ที่แล้วได้ชี้ให้เห็นว่า การแก้ปัญหาวิกฤตบ้านเมืองครั้งรัชกาลที่ 5 ทรงใช้วิธีการที่นุ่มนวล แม้จะได้ผลช้าแต่ก็ทำให้เกิดผลที่มหัศจรรย์ โดยเฉพาะการวางระบบเทศาภิบาลภายใต้การอำนวยการของกรมพระยาดำรงราชานุภาพ

ดร.เตช บุนนาค เจ้าของดุษฎีนิพนธ์เรื่อง “การปกครองระบบเทศาภิบาลของประเทศสยาม พ.ศ. 2435-2458” ที่เสนอต่อมหาวิทยาลัยออกซฟอร์ด เมื่อ พ.ศ. 2511 (ในคอลัมน์นี้เมื่อสัปดาห์ก่อนพิมพ์ว่า 2411 จึงขอแก้คำผิดไว้ตรงนี้) ได้อธิบายอย่างละเอียดถึงขั้นตอนในการดำเนินนโยบายที่จะ “ผนวกความเข้มแข็ง” ให้เกิดขึ้นแก่รัฐไทย อันนำมาสู่การจัดการปกครองสมัยใหม่ของไทยนับตั้งแต่บัดนั้น ว่าความสำเร็จดังกล่าวเป็นเพราะพระปรีชาของ “กรมดำรงฯ”

ใน พ.ศ. 2435 เมื่อแรกมีกระทรวงต่างๆ ขึ้น 12 กระทรวง กรมหลวงดำรงฯ (พระยศในขณะนั้น) มีพระชันษาเพียง 29 ปี กระนั้นอายุเฉลี่ยของเสนาบดีรวมแล้วก็แค่ 35 ปี จึงถือได้ว่าเป็นคณะผู้บริหารที่มีอายุค่อนข้างน้อย แต่กลับไม่ “ใจร้อนวู่วาม” ตามอายุที่น้อยดังกล่าว โดยเฉพาะกรมหลวงดำรงฯ ที่คุมกระทรวงใหญ่ มีหน้าที่ที่จะต้องไปเกี่ยวข้องกับบรรดาเจ้าเมืองต่างๆ ที่มีทั้งอาวุโสและพระยศสูงกว่า แต่สิ่งนี้น่าจะเป็น “จุดแข็ง” เพราะต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความนอบน้อมถ่อมพระองค์ ทำให้การประสานนโยบายเป็นไปโดยราบรื่นจนประสบความสำเร็จ

อย่าลืมว่าการคมนาคมสมัยนั้นลำบากมาก เช่น การเดินทางจากกรุงเทพฯ ไปหัวเมืองชายแดนในแต่ละทิศนั้นใช้เวลาอย่างน้อย 30-40 วัน ดังนั้นการสื่อสารเพื่อทำความเข้าใจในนโยบายใหม่นี้จึงกินเวลามาก แต่เป็นเคราะห์ดีของเจ้าเมืองในหัวเมืองใหญ่ๆ ยังคงมีความจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ไทยที่กรุงเทพฯ มากกว่าที่จะไปสวามิภักดิ์กับฝรั่งเศสและอังกฤษ ดังนั้นการจัดการบริหารในภูมิภาคในระยะแรกจึงยังคงให้เจ้าเมืองทั้งหลายมีสิทธิพิเศษอยู่เหมือนเดิม เช่น การเก็บภาษี ค่าอากร และค่าธรรมเนียมต่างๆ เพียงแต่ขอเพิ่มส่วนที่จะต้องส่งให้ส่วนกลางเพิ่มขึ้นทีละเล็กละน้อย พร้อมกับการจัดระบบการคลังเหล่านี้ให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน

เมื่อบรรดาหัวเมืองต่างๆ เริ่มคุ้นเคยกับ “การเข้าไปยุ่งเกี่ยว” ของส่วนกลาง กรมหลวงดำรงฯ จึงค่อยๆ ส่งข้าราชการไปช่วยดูแลในกิจการต่างๆ ของแต่ละหัวเมือง พร้อมกันนั้นก็ค่อยๆ รวมกลุ่มหัวเมืองที่สำคัญขึ้นเป็น “มณฑลเทศาภิบาล” แล้วใช้เหตุผลของ “การรวมกันเพื่อความมั่นคง” สร้างความเข้าใจที่ดีแก่ผู้ปกครองท้องถิ่น แล้วจึงเพิ่มข้าราชการฝ่ายต่างๆ เข้าไปประจำแต่ละมณฑลนั้นทีละเล็กละน้อยตามความจำเป็น ด้วยการเข้าไปแก้ปัญหาให้แก่แต่ละท้องถิ่นนั้นอย่างมีประสิทธิภาพ ทำให้เกิดความน่าเชื่อถือกระทั่งกลายเป็น “ความยินยอม” ยอมปล่อยให้ส่วนกลางดึงงานต่างๆ มาทำได้มากขึ้น นั่นก็คือการขยายตัวของระบบราชการไปในส่วนภูมิภาค

มีการต่อต้านระบบการปกครองนี้อยู่บ้าง แต่ไม่ได้เกิดจากเจ้าเมืองหรือผู้ปกครองในท้องถิ่น แต่เกิดจากผู้นำกลุ่มหรือผู้นำชุมชนเล็กๆ ทั้งที่อวดอ้างตัวเป็นผู้วิเศษหรือผู้มีบุญ หรือประกาศตัวเป็นผู้คุ้มครองหรือผู้มีอิทธิพล โดยอาศัยความห่างไกลจากศูนย์อำนาจ สร้างกระแสให้เกิดความตื่นกลัว หลอกลวงเอาผลประโยชน์ต่างๆ แต่ทางกรุงเทพฯ ก็ได้อาศัยเหตุการณ์เหล่านี้ “แสดงฝีมือ” ของรัฐไทยให้ผู้ปกครองท้องถิ่นมีความนับถือและเชื่อมั่นต่ออำนาจส่วนกลางมากขึ้น กลายเป็นว่าท้องถิ่นต่างๆ ต้องหันมาใช้บริการของส่วนกลางจึงจะ “อยู่รอดและพัฒนา” ส่งผลดีต่อการขยายตัวของระบบเทศาภิบาลเหมือนมีโชคช่วย

ในระยะแรกๆ ทรงแต่งตั้งคนจากส่วนกลางไป “สอนงาน” ให้แก่คนท้องถิ่น แต่ก็ไม่สู้มีประสิทธิภาพเหมือนการใช้คนจากส่วนกลางโดยตรง กรมพระยาดำรงฯ จึงทรงดำริให้มีการตั้งสถานศึกษาอบรมข้าราชการเหล่านี้ขึ้นอย่างจริง จึงมีการก่อตั้งโรงเรียนมหาดเล็กหลวง แล้วขยายตัวเป็นสถาบันที่จะส่งคนออกไปทำงานตามภูมิภาคท้องถิ่น (ที่ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 6 ได้เปิดคณะวิชาต่างๆ เพิ่มขึ้น แล้วตั้งเป็นมหาวิทยาลัย คือ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย) ปรากฏว่าข้าราชการเหล่านี้บริหารงานได้ผลดีมาก เป็นที่ยกย่องของผู้ปกครองและประชาชนในท้องถิ่น

การจัดการปกครองในระบบเทศาภิบาลดำเนินการอยู่ 27 ปี จนกรมพระยาดำรงฯ ทรงลาออกจากตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยใน พ.ศ. 2458 ซึ่งอยู่ในสมัยรัชกาลที่ 6 แม้ว่าระบบเทศาภิบาลจะยังคงดำเนินต่อมา แต่ด้วยพระราโชบายที่ไม่เหมือนเดิมจึงทำให้ระบบนี้ขาดคนเอาใจใส่ดูแล กระทั่งคณะราษฎรเข้ายึดอำนาจ ก็จัดระบบเสียใหม่ ไม่เหลือเค้าของความเป็นเทศาภิบาล จึงเป็นที่น่าเสียดาย แต่ที่ร้ายกว่านั้นคือ ความเศร้าใจที่ระบบการปกครองท้องถิ่นที่กำลังพัฒนาไปด้วยดีต้องมาสิ้นสุดลง อยู่ใต้ระบบ “มหาดไทยใหม่” ตั้งแต่บัดนั้น

ในความคิดของนักรัฐศาสตร์จำนวนหนึ่งอย่างผู้เขียน เชื่อว่าถ้าการปกครองแบบเทศาภิบาลได้พัฒนามาอย่างต่อเนื่อง จะช่วยให้ท้องถิ่นมีความเข้มแข็งและเป็นรากฐานที่สำคัญของระบอบประชาธิปไตยในปัจจุบัน เพราะระบบเทศาภิบาลได้กระตุ้น “จิตสำนึก” ในการมีส่วนร่วมทางการปกครองได้อย่างเข้มข้น อย่างที่บรรดาเมืองต่างๆ มีความรู้สึกที่ดีต่อนโยบายนี้ในสมัยเริ่มแรกนั้น ยิ่งไปกว่านั้น ยังเป็นการสร้างเครือข่ายเชื่อมต่อของความร่วมมือระหว่างชุมชนท้องถิ่น ซึ่งก็คล้ายๆ ระบบสหการ หรือ Co-administration ที่กำลังเห่อกันในการบริหารท้องถิ่นสมัยใหม่ของทุกวันนี้ แต่ของไทยนั้นได้ทำสำเร็จมาร้อยกว่าปีแล้ว

วิธีการทำงานแบบค่อยเป็นค่อยไป ค่อยปรับค่อยเปลี่ยน คือ “ช้าๆ ได้พร้าเล่มงาม” ร่วมกับการทำอะไรๆ ด้วยความละมุนละม่อม คือ “ไม่หักด้ามพร้าด้วยเข่า” จะช่วยให้การประสานประโยชน์ของผู้คนเป็นไปด้วยความราบรื่น ถูกต้องด้วยวัฒนธรรมประเพณีของไทย เป็นคุณค่าหรือค่านิยมที่สำคัญของสังคมไทยมาช้านาน จึงควรที่จะยึดหลัก “ไทยๆ” นี้ไว้ให้มั่นคง

โดยเฉพาะในสังคมที่มีวิกฤตความแตกแยกอย่างประเทศไทยในขณะนี้ การวาง Road Map ที่จะปฏิรูปให้เสร็จเอาวันนี้พรุ่งนี้ หรือเพียงแค่เขียนรัฐธรรมนูญเสร็จแล้วเลือกตั้ง จึงน่าจะไม่เกิดผลดีต่อการเปลี่ยนแปลงที่ต้องการ โดยเฉพาะที่คิดว่าเลือกตั้งแล้วจะปรองดองกันได้ ซึ่งจากที่ซาวเสียงดูมีแต่คนเชื่อว่า ยิ่งเร่งเลือกตั้ง ยิ่งเร่งประเทศให้ระเบิดแยก

รัชกาลที่ 5 ทรงเริ่มปรองดองกับพระญาติและขุนนางเก่าๆ เสียก่อน แล้วค่อยมาปรองดองกับฝรั่ง “สละส่วนน้อยเพื่อรักษาส่วนใหญ่” จนถึงปรองดองกับเจ้าเมืองทั่วทุกเขตแดน

ผู้นำไทยก็ชอบฟังเพลง น่าจะรู้จักเพลง “เวลาช่วยรักษาแผลใจ” บ้างนะ