รื้อระบบแต่งตั้ง สกัดการเมืองล้วงลูก

ตั้งแต่มีการปฏิรูปประเทศ สำนักงาน ก.พ.ได้เข้าไปมีส่วนสำคัญอย่างมากในการทำงานผ่านทาง ธีรยุทธ หล่อเลิศรัตน์ ประธานคณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ประเด็นสำคัญที่ ก.พ.เสนอคือการปฏิรูปราชการในเรื่องการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการต้องเป็นธรรม

อดีตที่ผ่านมาเกิดการแทรกแซงทางการเมืองในกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ หลายกรณีถึงขนาดมีการฟ้องร้องไปยังคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.พ.ค.) หรือศาลปกครอง ซึ่งปัญหาเหล่านี้มีข้อมูลข้อเท็จจริง แต่ในหลายๆ กรณีที่ผ่านมาไม่พบใบเสร็จแต่ถึงที่สุดแล้วก็มีส่วนเกี่ยวข้องกับการเมืองที่ได้เข้ามาแทรกแซง

นนทิกร มองว่า สิ่งเหล่านี้ได้มีการพิจารณาถึงสาเหตุของปัญหาว่าเกิดมาจากเหตุใด และได้พบว่ามีทั้งที่มาจากกฎระเบียบของ ก.พ. หรือการที่ส่วนราชการไม่ได้ดำเนินการตามขั้นตอนที่ถูกต้อง หรือหลักเกณฑ์การแต่งตั้งโยกย้ายที่ถูกต้องเกี่ยวกับการใช้ดุลพินิจ

“ปัญหาการแต่งตั้งโยกย้ายที่ไม่เป็นธรรมไม่ได้อยู่ที่หลักเกณฑ์ของ ก.พ.ที่ได้กำหนดไว้ แต่เกิดจากทางส่วนราชการนั้นๆ ไม่ได้นำหลักเกณฑ์ดังกล่าวไปปฏิบัติต่างหาก หลายๆ กรณีไม่ได้เป็นการดำเนินการตามขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนด หรือการใช้ดุลพินิจไม่ถูกต้องสิ่งเหล่านี้จึงจำเป็นต้องมีการปฏิรูป”

“ต้องมีการกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยเพราะรัฐธรรมนูญฉบับเดิมปี 2550 ระบุแต่เพียงว่านักการเมืองต้องแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการด้วยการคำนึงถึงคุณธรรมและจริยธรรม แต่ไม่ได้มีการกำหนดบทลงโทษว่า หากนักการเมืองไม่ได้ดำเนินการตามข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญเรื่องคุณธรรมและจริยธรรมในการแต่งตั้งโยกย้ายย่อมต้องมีบทลงโทษด้วย”

ประเด็นสำคัญในการแก้ไขปัญหานี้คือ จะมีการกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องระบุชัดเจนถึงจริยธรรมของนักการเมือง และต้องกำหนดบทลงโทษด้วยหากมีการละเมิดรัฐธรรมนูญในการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการที่ไม่เป็นธรรม ซึ่งบทลงโทษอาจจะระบุถึงการตัดสิทธิทางการเมืองหรือจำคุก

อย่างไรก็ตาม การพิจารณาบทลงโทษ
ดังกล่าวย่อมขึ้นอยู่กับทางสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) จะพิจารณา แม้จะยอมรับว่าการกระทำผิดแบบนี้ไม่มีทางจะออกใบเสร็จได้ แต่ในความเป็นจริงสามารถสืบสวนพยานบุคคลได้

นอกจากการปฏิรูปการใช้อำนาจของฝ่ายการเมืองในการแต่งตั้งโยกย้ายแล้ว ทางภาคราชการก็ต้องปฏิรูปตัวเองเช่นกัน ด้วยการปฏิรูปการแต่งตั้งโยกย้ายกันเองภายใน

ที่ผ่านมาปรากฏข้อเท็จจริงว่ามีปัญหาภายในตัวเอง เพราะพบว่าหลายๆ กรณีมีการตั้งคณะกรรมการคัดเลือกจากผู้ทรงคุณวุฒิขึ้นมาพิจารณาคัดเลือกผู้บริหาร แต่ส่วนใหญ่หรือปรากฏว่าข้อมูลข้อเท็จจริงที่นำเสนอเพื่อนำไปสู่การคัดเลือกบุคคลผู้มาดำรงตำแหน่งระดับสูงที่ว่างลง กลับมีข้อมูลข้อเท็จจริงไม่เพียงพอต่อการตัดสินใจเลือกบุคคลหนึ่งบุคคลใดได้ จึงกลายเป็นช่องโหว่ในการใช้ดุลพินิจตามอำเภอใจ หรืออาจก่อให้เกิดการแทรกแซงทางการเมืองได้

การปฏิรูปครั้งนี้จะมีการกำหนดหลักเกณฑ์หรือข้อมูลที่ต้องชัดเจน โดยเฉพาะข้าราชการระดับสูงและระดับกลาง เพื่อให้ทางคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของแต่ละส่วนราชการได้ประกอบการตัดสินใจ รวมถึงการเพิ่มข้อมูลประกอบการตัดสินใจอื่นๆ ด้วย คือ ข้อมูลพฤติกรรมด้านคุณธรรมและจริยธรรม ซึ่งเป็นข้อมูลที่ควรจะมีหรือพึ่งจะมีในการปฏิบัติหน้าที่ทางราชการ

เช่น ข้อมูลด้านอบายมุข ประวัติการทำงานความซื่อสัตย์สุจริต ประวัติพฤติกรรมล่วงละเมิดทางเพศ รวมถึงประวัติการรับราชการที่ผ่านมาด้วย ต้องมีเกณฑ์ที่กำหนดชัดเจนว่าระดับปลัด รองปลัด อธิบดี รองอธิบดี ต้องผ่านงานใดมาบ้าง และต้องไม่มีมลทินเรื่องคุณธรรมจริยธรรม เป็นต้น

“แม้ว่าระเบียบหรือหลักเกณฑ์ดังกล่าวที่กล่าวมามีอยู่ในปัจจุบันแต่ไม่ได้นำมาใช้ หรือการกำหนดบังคับให้ต้องปฏิบัติ ดังนั้นต่อไปจะกำหนดให้มีการปฏิบัติตามกฎระเบียบนี้ เพื่อนำไปสู่การแก้ไขปัญหาการแต่งตั้งโยกย้ายไม่เป็นธรรม ซึ่งหวังว่าจะเห็นผลเป็นรูปธรรมในการแก้ไขปัญหาการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการได้อย่างแน่นอน” นนทิกร กล่าว

เขามองต่อไปว่า หลังจากนี้การจะแต่งตั้งตำแหน่งใดๆ ต้องมีข้อมูลที่เปรียบเทียบกันชัดเจน โดยเฉพาะรายชื่อแคนดิเดตระดับผู้บริหารกระทรวงที่จะขึ้นเป็นปลัดกระทรวง สมมติว่ามี 3 คน ต้องไล่กันให้เห็นเลยว่าแต่ละคนมีประวัติการรับราชการเป็นอธิบดีมาแล้วกี่กรม กี่ปี หรือผลสัมฤทธิ์ของงานเป็นอย่างไร

แม้แต่พฤติกรรมการล่วงละเมิดทางเพศก็ต้องมีประกอบในการตัดสินใจด้วย ดังนั้นข้อมูลละเอียดยิบเหล่านี้จะนำมาใช้เฉพาะการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ 2 ระดับด้วยกันคือ ผู้บริหารระดับกลางตั้งแต่ระดับอำนวยการ ในตำแหน่งผู้อำนวยการกอง ผู้อำนวยการสำนัก กับผู้บริหารระดับสูงตั้งแต่ระดับรองอธิบดีขึ้นไป เพราะการแทรกแซงทางการเมืองในการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการจะพบมากแค่สองระดับนี้เท่านั้น

m ทิศทาง ‘ปรับกำลังคนภาครัฐ’

สำหรับประเด็นการปรับโครงสร้างกำลังคนภาครัฐ เพื่อแก้ไขปัญหาความใหญ่โตเทอะทะระบบราชการ นนทิกร ยอมรับว่า เป็นเรื่องใหญ่และเป็นเรื่องยากมาก เพราะผลของการปรับโครงสร้างทั้งระบบย่อมมีผลผูกพันกับกำลังคน งบประมาณ หรือภารกิจด้วย ตราบใดที่นโยบายยังไม่มีความชัดเจนหรือยังไม่มีการกำหนดภารกิจภาครัฐให้มีความชัดเจน ในทางปฏิบัติไม่อาจจะกำหนดกำลังคนได้

ตัวอย่างเช่น นโยบายสมัยหนึ่งเมื่อ 10 ปีก่อน ที่ได้นำโรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) ที่เดิมเป็นโรงพยาบาลบ้านแพ้วเป็นโรงพยาบาลชุมชนขนาด 30 เตียง มีสถานะเป็นหน่วยราชการในสังกัดกระทรวงสาธารณสุขในเชิงนโยบายสมัยนั้นให้ “ออกนอกระบบ” เมื่อปี 2543 เป้าหมายต้องการเพิ่มประสิทธิภาพโรงพยาบาลของรัฐ โดยการให้ออกนอกระบบราชการจนประสบผลสำเร็จจนเกิดการลงทุนขยายโรงพยาบาลและสาขา แต่ปรากฏว่ากระทรวงสาธารณสุขกลับไม่ขยายผลต่อให้โรงพยาบาลในสังกัดออกไปเป็นองค์การมหาชน

ทั้งๆ ที่นโยบายดังกล่าวถือว่าประสบความสำเร็จดีมาก แต่ปรากฏว่าต่อมาจะด้วยเหตุผลใดก็ตามไม่มีการสานต่อนโยบายดังกล่าว หรือการถ่ายโอนอำนาจให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น หรือการเอาต์ซอร์สงานบางอย่างบางประเภทให้ภาคเอกชนที่มีขีดความสามารถได้เข้ามาดำเนินการแทนภาครัฐ

“หากในเชิงนโยบายเหล่านี้ยังไม่ชัดเจนเป็นเรื่องยากที่จะกล่าวถึงการปฏิรูปโครงสร้างกำลังคนภาครัฐ แต่หากเมื่อใดมีการกำหนดภารกิจไว้ให้ชัดเจนว่าภาครัฐจะทำอะไรบ้างและต้องใช้ทรัพยากรเท่าไร อย่างไร จึงจะตอบได้ว่าถึงเวลาในการปฏิรูปโครงสร้างกำลังคนภาครัฐได้ทันที” นนทิกร ย้ำ