เปิดหลักการ"รธน.ใหม่" ป้องกัน"สภากินรวบ"

โดย..ทีมข่าวการเมือง

คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้จัดทำเอกสารรายงานเรื่อง "หลักการใหม่เกี่ยวกับระบบการเมือง นักการเมืองและสถาบันการเมือง โดยมีเนื้อหาสำคัญดังนี้

1. พลเมืองเข้มแข็ง นักการเมืองมีคุณธรรม

1.1 ระบอบการเมืองใหม่ต้องมีการปลูกฝังความเป็นพลเมืองทุกระดับและให้มีสมัชชาพลเมือง (ระดับพื้นที่) ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนสภาองค์กรชุมชน ผู้แทนประชาสังคมผู้แทนภาคเอกชน ผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาผู้นําศาสนา ปราชญ์ชาวบ้าน ฯลฯ มีหน้าที่ในการจัดทําแผนพัฒนาพื้นที่ เห็นชอบงบประมาณพัฒนาพื้นที่ และมีส่วนร่วมอื่น ๆกับภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารจัดการพื้นที่ รวมทั้งส่วนร่วมในการตรวจสอบ

1.2ในระดับชาติให้มีสมัชชาคุณธรรมแห่งชาติซึ่งประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิและคุณธรรมเป็นที่ยอมรับอย่างกว้างขวางจากสังคมมีหน้าที่ส่งเสริมและพิทักษ์คุณธรรมจริยธรรมและธรรมาภิบาลของนักการเมืองเจ้าหน้าที่รัฐ และเอกชนทุกระดับ และมีหน้าที่ตรวจสอบ ไต่สวนการละเมิดจริยธรรมของบุคคลสาธารณะ และประกาศผลให้สาธารณชนทราบ พร้อมส่งเรื่องให้ผู้มีอํานาจดําเนินการ เช่น ถอดถอน

2. ความเป็นกลางในการกําหนดวันเลือกตั้ง และการรักษาการระหว่างเลือกตั้ง

แม้การยุบสภาจะเป็นพระราชอํานาจโดยคํากราบบังคมทูลของนายกรัฐมนตรีให้ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาได้แต่การกําหนดวันเลือกตั้งเป็นอํานาจเด็ดขาดของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (ภายใน45 วัน นับแต่สภาผู้แทนสิ้นอายุ – ภายใน 60 วันนับแต่วันยุบสภา)

การรักษาการระหว่างเลือกตั้งให้เป็นหน้าที่ของปลัดกระทรวงโดยให้ปลัดกระทรวงทําหน้าที่รัฐมนตรีว่าการ และให้ปลัดกระทรวงเลือกกันเองให้มีผู้ทําหน้าที่นายกรัฐมนตรีและรองนายกรัฐมนตรีโดยจะทํางานนโยบายใดๆมิได้เว้นแต่ฉุกเฉินจําเป็นเร่งด่วนไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ก็ต้องอาศัยคะแนนเสียง 3 ใน 4 ของปลัดกระทรวงทั้งหมด และต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้ง

3. โครงสร้างทางการเมืองที่สมดุลโดยมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนทางสังคม

โครงสร้างทางการเมืองที่ดีต้องผนวกรวม (Inclusive) ทุกภาคส่วนในสังคมเข้าไว้ในโครงสร้างโดยไม่จําต้องนับที่จํานวนหรือต้องมีที่มาทางเดียว ดังนั้น ในโครงร่างทางการเมืองใหม่จะประกอบด้วย 2 สภา คือ

3.1 สภาผู้แทนราษฎร ซึ่งมีสมาชิกไม่เกิน 480คน ดังมีรายละเอียดในข้อ 6-8 ซึ่งมาจากการการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนที่สามารถสะท้อนเจตนารมณ์ทางการเมืองที่แท้จริงของประชาชน เป็นสภาซึ่งบริหารโดยอาศัยหลักเสียงข้างมาก (Majoritarian Chamber) เป็นที่มาและความชอบธรรมของรัฐบาล

3.2 วุฒิสภา ซึ่งมีสมาชิกไม่เกิน 200 คน ซึ่งมาจากความหลากหลายทางวิชาชีพและกลุ่มต่าง ๆที่หลากหลายเป็นสภาพหุนิยม (Pluralist Chamber) ซึ่งควรมีส่วนในโครงสร้างการเมืองโดยไม่เป็นสมาชิกพรรคการเมือง โดยมีวาระดํารงตําแหน่ง 3 ปีและเป็นได้ไม่เกิน 2 วาระ คือ

(1) ผู้เคยดํารงตําแหน่งสําคัญระดับสูงสุดของอํานาจทั้งสาม ในอดีตที่ไม่ลักษณะต้องห้าม (เช่น ไม่เป็นสมาชิกพรรคการเมือง) โดยเฉพาะอดีตนายกรัฐมนตรีอดีตประธานรัฐสภา อดีตประธานศาลฎีกา      

(2) ผู้เคยดํารงตําแหน่งระดับสูงในภาครัฐ โดยเฉพาะอดีตปลัดกระทรวงหรือเทียบเท่า และอดีตผบ. เหล่าทัพ และผบ.ตร. อดีตอัยการสูงสุดซึ่งเลือกกันเองตามจํานวนที่กําหนดในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ
                
(3) ผู้ซึ่งเป็นหัวหน้าองค์กรวิชาชีพที่มีกฎหมายรองรับ หรือผู้แทน อาทิสภาหอการค้าฯ สภาอุตสาหกรรม สภาวิชาชีพต่าง ๆ เช่น แพทยสภา สภาทนายความ ฯลฯ

(4) ผู้ซึ่งมาจากการเลือกกันเองขององค์กรต่าง ๆ ตามจํานวนที่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญกําหนด อาทิ ผู้แทนสหกรณ์การเกษตร ผู้แทนสหภาพแรงงาน ผู้แทนสภาองค์กรชุมชน และสมัชชาพลเมือง ผู้แทนอธิการบดีและประธานสภาอาจารย์จากสถาบันอุดมศึกษาของรัฐและเอกชน ผู้แทนองค์กรอื่น ๆ ที่กําหนดในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ เช่น ผู้แทนองค์กรประชาสังคมต่าง ๆ ผู้ซึ่งมาจากสมัครและการเลือกสรรด้านต่าง ๆ ทํานองเดียวกับที่เลือกสรร สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ทั้งนี้ตามจํานวนและวิธีการที่กําหนดในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

4.การกรองผู้สมัครรับเลือกตั้งทั้ง 2 สภา ที่อาจมีปัญหาเรื่องความสุจริตก่อนเลือกตั้ง

การให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งหรือเลือกกันเองต้องแสดงบัญชีทรัพย์สิน หนี้สิน การเสียภาษีและการแสดงกิจกรรมและที่มาของรายได้ก่อนวันสมัครรับเลือกตั้งและให้มีคณะผู้ตรวจสอบการแสดงข้อมูลดังกล่าวหากไม่อาจชี้แจงที่มาของรายได้ก็ไม่ให้สมัครรับเลือกตั้ง

5. กําหนดให้มีการตรวจสอบการหาเสียง

5.1 กําหนดให้นโยบายทุกนโยบายต้องระบุจํานวนเงินแผ่นดินที่ต้องใช้และระบุที่มาของรายได้ที่จะนํามาใช้

5.2 ให้หัวหน้าพรรคการเมืองที่มีสส. ลําดับที่ 1 – 4 ในสภาครั้งที่แล้วต้องขึ้นดีเบตในโทรทัศน์ก่อนวันลงคะแนนเสียงตามที่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญกําหนด

6. ให้มีระบบเลือกตั้งสส.ที่สะท้อนเจตนารมณ์ที่แท้จริงของประชาชน และทําให้คะแนนเสียงทุกคะแนนของประชาชนมีความหมายอย่างแท้จริง

6.1 ระบบเลือกตั้งสส.ที่ผ่านมามีปัญหามากโดยเฉพาะระบบเขตเดียวมีสส.1 คน ทําให้ผู้ชนะเพียงเล็กน้อยได้เป็นสส. (เช่นได้ 51 เสียงจาก 100 เสียง) ส่วนคะแนนเสียงของผู้แพ้ (49 เสียง ใน 100เสียง) ก็ไร้ความหมายโดยสิ้นเชิง

ดังนั้น จึงควรปรับระบบเลือกตั้งสส.ให้สะท้อนเจตนารมณ์ที่แท้จริงของประชาชนเป็น 4 ต่อ 5 ทําให้คะแนนทุกคะแนนมีความหมาย ไม่ตกน้ำโดยใช้ระบบเลือกบัญชีพรรคและเลือกคนในแต่ละเขต โดยให้จํานวนสส.แต่ละพรรคจะถูกกําหนดโดยสัดส่วนที่ประชาชนลงคะแนนเลือกพรรคนั้น ๆ แต่ให้ผู้สมัครอิสระสามารถสมัครอิสระได้ในเขตเลือกตั้ง ดังตัวอย่างต่อไปนี้

ถ้าประชากร 143,000คน มีสส.ได้1 คน ประเทศไทยก็จะมีสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรได้ประมาณ 450 คน แต่เมื่อระบบเลือกตั้งแบบเลือกบัญชีรายชื่อและระบบเขตเป็น 4 ต่อ 5 เช่นนี้จำนวนสส.ก็จะกําหนดคงตัวไม่ได้จึงอาจต้องกําหนดให้สภาผู้แทนราษฎรมีสส.ไม่เกิน 480 คน โดยมีสส. แบบบัญชีรายชื่อพรรค 200 คน โดยแบ่งเป็นภูมิภาคตามจํานวนประชากรที่ใกล้เคียงกันและคํานึงถึงภูมิสังคมของแต่ละภูมิภาค สส.เขต เขตละ 1 คน 250 คน จาก 250 เขต

อย่างไรก็ดีบัญชีรายชื่อพรรคแบบใหม่นี้ต่างจากบัญชีรายชื่อที่ใช้ในปี 2540  และ 2550 โดยสิ้นเชิง กล่าวคือบัญชีรายชื่อ (party list) ปี2540 , 2550 เป็น **“บัญชีรายชื่อให้สส.เพิ่ม” หรือเรียกสั้น ๆ ว่า “บัญชีรายชื่อให้เพิ่ม” เพราะไม่มีความสัมพันธ์การเลือกตั้งเขตเลย จึงเปรียบเหมือน “ของแถม” ให้พรรคต่าง ๆ อีก 100 คน แต่ระบบบัญชีรายชื่อใหม่นี้เป็น “บัญชีรายชื่อเติมเต็ม” เพื่อกําหนดสัดส่วนสส.ที่แต่ละพรรคหรือกลุ่มได้รับจริงโดยสัมพันธ์กับจํานวนสส.ในเขต จึงสรุปว่าบัญชีรายชื่อแบบเดิมเป็นแบบ “ให้เพิ่ม” และแบบใหม่เป็นแบบ “เติมเต็ม"

ระบบเลือกตั้งแบบนี้ทําให้คะแนนเสียงของฝ่ายข้างน้อยไม่เสียไปแต่มีสส.เข้าไปตามสัดส่วนของบัญชีรายชื่อ ที่สําคัญคือทําให้ไม่เกิด winner takes all หรือ “กินรวบ” แบบเดิม

6.2 บัญชีรายชื่อตามรายภาคนั้นจะมีมาตรการกําหนดให้เป็น “บัญชีเปิด” (open list) โดยให้ประชาชนเป็นผู้ “จัดลําดับ” ของสส.บัญชีรายชื่อ ที่จะได้เป็นสส. ไม่ใช่ให้หัวหน้าพรรคเป็นผู้กําหนดดังแต่เดิม

6.3 อนึ่ง ต้องกําหนดให้มีการนับคะแนนการ ไม่เลือกผู้ใด (Vote no) ด้วย และกําหนดให้ผู้ชนะเลือกตั้งต้องได้คะแนนเกินคะแนนที่ไม่เลือกผู้ใด เพื่อให้ประชาชนสามารถประท้วงการเลือกตั้งที่ตนไม่เห็นด้วยได้อย่างมีความหมาย

7. ทําให้การซื้อเสียงทํายากขึ้น โดยการปรับการเลือกตั้ง

7.1 ยกเลิกการให้หมายเลขบนบัตรเลือกตั้งให้ใส่ชื่อ – นามสกุล และภาพถ่ายผู้สมัคร (กรณีส.ส.เขต) และชื่อพรรค กับหัวหน้าพรรคและเครื่องหมายพรรค(กรณีบัญชีรายชื่อ)

7.2 การห้ามผู้ซื้อเสียงหรือทุจริตเข้าสู่การเมือง และห้ามดํารงตําแหน่งใดๆ ในภาครัฐ และบริษัทมหาชนจํากัดตลอดชีวิต

7.3 ให้มีการ “ล่อขาย” เพื่อจับผู้ซื้อเสียงในทํานองเดียวกับ “ล่อซื้อ” ในคดียาเสพติด

7.4 ให้มีการจัดการเลือกตั้งใหม่ในเขตที่มีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่ามีการเลือกตั้งที่ไม่สุจริต หรือเที่ยงธรรม และให้เปิดสภาได้ตามปกติภายใน 30 วัน นับแต่วันเลือกตั้ง ถ้าสส.ที่ได้รับการรับรองแล้วถึง 85% (เพราะรัฐธรรมนูญใช้คําว่า “มีส.ส. ไม่เกิน 480 คน”) การให้เลือกตั้งใหม่นี้ให้กระทํากี่ครั้งก็ได้ตามที่มีหลักฐานอันควรเชื่อว่าการเลือกตั้งไม่สุจริตหรือเที่ยงธรรมเป็นนัยสําคัญจนกว่าคณะกรรมการการเลือกตั้งจะเชื่อว่าการเลือกตั้งสุจริตและเที่ยงธรรมอย่างแท้จริง

8. การทําให้ส.ส. เป็นผู้แทนราษฎรที่แท้จริงไม่ใช่ลูกจ้างของพรรคการเมืองหรือหัวหน้าพรรค

8.1 การไม่บังคับให้ผู้สมัคร ส.ส. เขตต้องสังกัดพรรค

8.2 การให้ “กลุ่มบุคคล” สามารถลงสมัครแบบบัญชีรายชื่อได้โดยไม่ต้องสังกัดพรรคการเมืองใด

8.3 การไม่กําหนดให้การไม่ปฏิบัติตามมติพรรคในการลงมติในสภาทําให้พรรคขับออกจากพรรคและพ้นจากสส. (เพราะการกําหนดเช่นนี้ขัดกับหลัก “ความเป็นผู้แทนของปวงชน” ซึ่งได้รับเลือกตั้งจากประชาชน แต่กลับให้คณะกรรมการบริหารพรรคปลดผู้แทนประชาชนที่ทําหน้าที่ในสภาอย่างอิสระได้อันขัดต่อเจตนารมณ์ของประชาชนที่เลือกผู้นั้นเข้ามา) เพื่อให้สส.มีความเป็นอิสระและทําตามความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริงได้

9. การปรับพรรคการเมืองให้เป็นประชาธิปไตย และควบคุมการรับบริจาค และการใช้จ่ายเงินของพรรคและผู้บริหารพรรค

10. การปรับให้มีการถ่วงดุลในการบริหารในรัฐสภาระหว่างฝ่ายรัฐบาล – ฝ่ายค้าน

10.1 เมื่อได้รับเลือกเป็นประธานสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ให้ผู้นั้นไม่ต้องปฏิบัติตามมติพรรคและต้องปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นกลาง

10.2 ให้ผู้ได้รับคะแนนเป็นลําดับ 2 และลําดับ 3 ในการเลือกประธานเป็นรองประธานสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้พรรคการเมืองฝ่ายค้านมีรองประธานสภาผู้แทนราษฎรด้วย

10.3  ให้ฝ่ายค้านเป็นประธานคณะกรรมาธิการชุดตรวจสอบที่สําคัญ เช่น คณะกรรมาธิการป้องกันและปราบปรามการทุจริต คณะกรรมาธิการติดตามงบประมาณ

11. วุฒิสภา : สภาพหุนิยม ซึ่งสร้างความสมดุลให้ระบบการเมือง

เมื่อวุฒิสภามีสมาชิก 200 คน (ประมาณกึ่งหนึ่งของสส.) มาจากหลากหลายอาชีพและมาจากการเลือกตั้งทางอ้อมแล้ว ดังนั้น สมาชิกวุฒิสภาจึงควรมีอํานาจหน้าที่สําคัญ ดังนี้
11.1 เสนอกฎหมายได้เมื่อผ่านวุฒิสภาแล้วก็ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต่อไป
11.2 ตั้งกระทู้ถามนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีได้
11.3 เปิดอภิปรายทั่วไปในวุฒิสภา โดยไม่มีการลงมติได้
11.4 ตรวจสอบประวัติผู้ที่นายกรัฐมนตรีจะแต่งตั้งให้เป็นรัฐมนตรีและตรวจสอบประวัติหัวหน้าส่วนราชการทุกส่วน และเปิดเผยให้สาธารณะทราบ
11.5  เสนอให้สมัชชาคุณธรรมแห่งชาติตรวจสอบจริยธรรมของรัฐมนตรีสมาชิกสภาผู้แทน
ราษฎร และข้าราชการระดับสูงได้และองค์กรอิสระหากผิดจรยธรรมก็ถอดถอนได้
11.6  เสนอถอดถอนนายกรัฐมนตรีรัฐมนตรีสส. สว. และข้าราชการระดับสูง และลงมติร่วมกับสภาผู้แทนราษฎร และใช้คะแนนเสียงกึ่งหนึ่งของสองสภา
11.7  ลงมติเลือกองค์กรตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญ (กกต.,ปปช.,คตง., ฯลฯ)
11.8 ร่วมกับสภาผู้แทนราษฎร ให้ความเห็นชอบวิสัยทัศน์ยุทธศาสตร์และแผนสําคัญประเทศเพื่อให้ฝ่ายบริหารนําไปปฏิบัติต่อไป
 
12. นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีมีที่มาจากสภาผู้แทนราษฎรและมีเสถียรภาพและประสิทธิภาพภายใต้ระบบการตรวจสอบที่ดี

12.1 นายกรัฐมนตรีมาจากการลงคะแนนเลือกโดยสส. และให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีทั้ง 2 มาตรการนี้ก็เพียงพอทําให้มั่นใจได้ว่า ในภาวะปกติผู้เป็นนายกรัฐมนตรีย่อมต้องมาจากสส. แต่เปิดให้ในภาวะวิกฤตสามารถนําคนกลางที่เป็นที่ยอมรับของสส.มาเป็นผู้แก้ภาวะวิกฤตชั่วคราวได้โดยไม่ต้องเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญโดยวิถีทางที่ไม่ได้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ

12.2  ก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะนําชื่อรัฐมนตรีขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย นายกรัฐมนตรีต้องให้วุฒิสภาตรวจสอบประวัติและเปิดเผยให้ประชาชนทราบก่อน อย่างน้อย 2 สัปดาห์

12.3  ห้ามสส.เป็นนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีในเวลาเดียวกัน     

12.4 ให้สส. สว. ตั้งกระทู้ถามนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีโดยบุคคลดังกล่าวมีหน้าที่ต้องมาตอบกระทู้

12.5 ให้สส. ยื่นญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีแต่ละคนได้แต่หากมีการลงมติไม่ไว้วางใจชนะ สภาผู้แทนราษฎรจะยุบไปพร้อมกับพ้นตําแหน่งของนายกรัฐมนตรีเพื่อให้สส.ฝ่ายค้านไปใช้กลไกสภาคุณธรรมแห่งชาติกลไกลการถอดถอน การฟ้องศาลวินัยการเงินการคลัง และงบประมาณ การส่งเรื่องให้ปปช. ฯลฯ แทน

12.6 ให้นายกรัฐมนตรีขอความไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎรได้หากนายกรัฐมนตรีได้คะแนนไม่ถึงครึ่งให้นายกรัฐมนตรีกราบบังคมทูลให้ยุบสภาได้ ให้นายกรัฐมนตรีแถลงว่าร่างกฎหมายฉบับใด หรือส่วนใดเป็นการแสดงความไว้วางใจรัฐบาล ถ้าไม่มีการยื่นญัตติไม่ไว้วางใจภายใน 48 ชั่วโมง ให้ถือว่าร่างกฎหมายฉบับนั้น หรือส่วนนั้นผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ถ้ามีการยื่นญัตติไม่ไว้วางใจภายใน 48 ชั่วโมง และมีการอภิปรายไม่ไว้วางใจโดยผ่านไปโดยลงคะแนนเสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่ง ให้ถือว่าร่างกฎหมายฉบับนั้น หรือส่วนนั้นผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ถ้ามีคะแนนเสียงไม่ไว้วางใจเกินครึ่งก็ให้ร่างกฎหมายนั้นตกไป และให้นายกรัฐมนตรีกราบบังคมทูลให้ยุบสภาได้

12.7 ให้นายกรัฐมนตรีกราบบังคมทูลถวายคําแนะนําให้ตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรได้แต่อํานาจกําหนดวันเลือกตั้งอยู่ที่กกต.

12.8 คณะรัฐมนตรีอาจส่งเรื่องให้สมัชชาคุณธรรมแห่งชาติตรวจสอบจริยธรรมองค์กรอิสระสส. สว. ได้หากพบว่ามีความผิดจริยธรรม ก็ให้เสนอถอดถอนได้

13. การกําหนดให้ผู้ซึ่งมีหลักฐานอันควรเชื่อว่าเป็นผู้ครอบงํา นําชัก หรือสั่งการให้พรรคการเมืองผู้ดํารงตําแหน่งการเมือง หรือข้าราชการกระทําการใด ๆ ต้องมีความรับผิดทางอาญา ทางวินัย การเงินการคลัง และงบประมาณ และความรับผิดอื่น เช่นเดียวกับผู้ที่ตนสั่ง ครอบงํา หรือนําชัก