ตั้งนายกฯคนนอกแก้ปัญหาอ้างมาตรา7

"บวรศักดิ์"แจงเปิดทางนายกฯคนนอกแก้ปัญหาอ้างมาตรา 7เสนอห้ามนักการเมืองสั่งราชการด้วยวาจา

ที่รัฐสภา คณะอนุกรรมาธิการการมีส่วนร่วมและรับฟังความคิดเห็นต่อการยกร่างรัฐธรรมนูญ ในคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้จัดสัมมนาในหัวข้อ “สานพลังเจ้าหน้าที่ของรัฐในการมีส่วนร่วมและรับฟังความคิดเห็นต่อการยกร่างรัฐธรรมนูญ”

ทั้งนี้ นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้กล่าวเปิดเวทีพร้อมกับอธิบายถึงกรอบการยกร่างรัฐธรรมนูญตอนหนึ่งว่า ตอนนี้กระบวนการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญได้เดินหน้าไปอย่างมาก โดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้รับความฟังคิดเห็นของสภาปฎิรูปแห่งชาติ(สปช.)เสร็จสิ้นไปแล้วตั้งแต่เมื่อวันที่ 19 ธ.ค. จากนั้นคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจะดำเนินการจัดทำรัฐธรรมนูญร่างแรกให้เสร็จภายในวันที่ 17 เม.ย. 2558 เพื่อเสนอให้สปช.ให้ความคิดเห็นต่อไป แล้วเมื่อเสนอสปช.แล้วทางสมาชิกสปช.สามารถทำคำขอแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ภายในเดือนพ.ค.2558 หลังจากนั้นคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจะไปดำเนินการแก้ไขและปรับปรุงให้เสร็จเป็นรัฐธรรมนูญร่างสุดท้ายภายในวันที่ 23 ก.ค.2558 และนำร่างรัฐธรรมนูญนั้นเสนอให้สปช.อีกครั้ง โดยสปช.มีเวลาอภิปรายอีก 15 วัน วันสุดท้ายที่สปช.ต้องให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญ คือ วันที่ 6 ส.ค.2558

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า ถ้าสปช.ไม่ให้ความเห็นชอบ รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวกำหนดให้ยุบทั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและสปช. และห้ามคนที่เป็นกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและสปช.กลับมาเป็นดำรงตำแหน่งใหม่อีก แปลว่าอินจันคู่แฝดนี้ต้องตายตกตามกันไป แต่ถ้าสปช.ให้ความเห็นชอบ จะต้องให้เวลาแก่สำนักอาลักษณ์ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีชุบหมึกเขียนลงบนสมุดไทยแบบโบราณเล่มใหญ่ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าในวันที่4ก.ย.2558 และโดยธรรมเนียมและโดยรัฐธรรมนูญนั้นทรงมีพระราชอำนาจที่จะพิจารณาถึง90วัน

“ถ้าคณะรัฐมนตรีและคณะรักษาความสงบแห่งชาติ เห็นว่ารัฐธรรมนูญนี้สมควรได้รับความเห็นชอบจากประชาชนผ่านการประชามติก็มีความจำเป็นต้องแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ซึ่งก่อนลงประชามติจะต้องมีการเปิดให้มีการชี้แจงและอภิปรายเนื้อหาในรัฐธรรมนูญ ใช้เวลาอีก 3-4 เดือนกว่าจะผ่านประชามติ” นายบวรศักดิ์ กล่าว

ประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ กล่าวอีกว่า ประเทศไทยเกือบเป็นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญมากที่สุดในโลก โดยสาธารณรัฐโดมินิกันเป็นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญมากที่สุดถึง 38 ฉบับ การจัดทำรัฐธรรมนูญในครั้งนี้มีข้อจำกัดอยู่หลายประการและต้องครอบคลุมเนื้อหาถึง 10 ประการ เช่น การมีระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่เหมาะกับสังคมไทย การมีมาตรการในการป้องกันไม่ให้ผู้ทุจริตและทำให้การเลือกตั้งไม่สุจริตเที่ยงธรรมกลับคืนสู่ระบบการเมืองได้อีกเป็นอันขาด เป็นต้น สิ่งเหล่านี้เป็นกรอบที่รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราววางเอาไว้ ต่างจากการทำรัฐธรรมนูญในอดีตที่ไม่มีกรอบเช่นนี้

“เรื่องอะไรก็ตามที่คิดว่าจะมีความสุ่มเสี่ยงต่อสถาบันชาติ ศาสนา สถาบันพระมหากษัตริย์ ทางคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญก็จะหลีกเลี่ยง เช่น ข้อเสนอการให้เลือกตั้งคณะรัฐมนตรีโดยตรงนั้นมีความเสี่ยง เพราะว่ายังไม่มีประเทศไหนเคยใช้ มีความเสี่ยงต่อการที่รัฐบาลจะเข้มแข็งมากจนกลายเป็นรัฐบาลเผด็จการและไม่สามารถควบคุมตรวจสอบได้ เป็นความเสี่ยงที่เราไม่ควรลงไปเสี่ยง”

นอกจากนี้ จะต้องมีกระบวนการที่จะทำอย่างไรเพื่อให้รัฐธรรมนูญนี้สามารถมีภูมิคุ้มกัน แก้ปัญหาของบ้านเมืองในอดีตได้ โดยเฉพาะผู้มีเงินมหาศาล ซึ่งเป็นหัวหน้าพรรคที่สามารถควบคุมพรรคการเมืองและสั่งให้สมาชิกพรรคการเมืองลงมติตามที่ต้องการได้ทั้งที่สวนกระแสความรู้สึกของประชาชน ตรงนี้ที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้พยายามนำระบบเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อผสมสัดส่วนที่เอาคะแนนเสียงของประชาชนมาทุกคะแนนมานับ และการไม่บังคับให้สส.ต้องสังกัดพรรคน่าจะพอแก้ปัญหาได้

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า ส่วนเรื่องการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องมาจากการเป็นสส.นั้นทางคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้พิจารณาเรื่องนี้โดยย้อนหลังไปในอดีตจนพบว่าเคยมีปัญหา โดยรัฐธรรมนูญพ.ศ.2521-2534 บัญญัติให้ประธานวุฒิสภาซึ่งมาจากการแต่งตั้งเป็นประธานรัฐสภา และบัญญัติว่าให้ประธานรัฐสภาเป็นคนลงนามรับสนองพระบรมราชโองการตั้งนายกรัฐมนตรี และไม่มีการบัญญัติให้การเลือกนายกรัฐมนตรีให้ทำโดยสภาผู้แทนราษฎร

“ดังนั้น ในทางปฏิบัติตั้งแต่ปี 2521-2539 ประมาณ 20 ปี แม้จะมีประธานสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากผู้แทนราษฎรแต่ไม่ได้เป็นประธานรัฐสภา และก็ไม่เป็นผู้ทูลเกล้าฯ นายกรัฐมนตรี แต่กลับเป็นหน้าที่ของประธานวุฒิสภาซึ่งมาจากการแต่งตั้ง และวิธีการนำความกราบบังคมทูลให้ตั้งนายกรัฐมนตรีในวันนั้น รัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนให้สส.ลงมติในสภา ประธานวุฒิสภาก็สามารถไปให้หัวหน้าพรรคการเมืองที่ลงแข่งและมีสส.ในสภาลงนามในจดหมายฉบับหนึ่งว่าสนับสนุนให้ใครเป็นนายกรัฐมนตรี ไม่ได้ลงคะแนนกันในสภาผู้แทนราษฎร ตรงนี้เองจึงเป็นที่มาให้ในปี 2535 มีการไปสนับสนุนให้คนที่ไม่ได้เป็นสส.เป็นนายกรัฐมนตรีและก่อให้เกิดมีการชุมนุมในปี 2535 ขึ้นมา จึงเป็นที่มาของการเรียกร้องให้มีการเขียนในรัฐธรรมนูญเลยว่าผู้ที่เป็นนายกรัฐมนตรีต้องเป็นสส.” นายบวรศักดิ์ กล่าว

นายบวรศักดิ์ อธิบายเพิ่มเติมอีกว่า รัฐธรรมนูญพ.ศ.2540 ได้กำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา และเป็นผู้นำความกราบบังคมทูลแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี พร้อมกับให้มีการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งก่อนหน้านั้นไม่เคยมีการทำมาก่อนและให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสส. โดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญในเวลานั้นเห็นว่ากลิ่นอายของการเรียกร้องที่เกิดขึ้นเมื่อเดือนพ.ค.2535 ยังปรากฏอยู่ จึงให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสส. และต่อมารัฐธรรมนูญพ.ศ.2550 ก็ยังคงหลักการนี้เอาไว้ จนกระทั่งเกิดเหตุการณ์วิกฤตในปีที่ผ่านมาและเสียงเรียกร้องว่าวิกฤตนั้นไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยรัฐบาลและฝ่ายค้านในเวลานั้น

“หลายคนบอกว่าให้ไปใช้มาตรา 7 ซึ่งเขียนสั้นๆว่าเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับแก่กรณีใดก็ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองของประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข พูดง่ายๆก็คือ ขอพระบารมีพระมหากษัตริย์ลงมาแก้ปัญหา ซึ่งก็สวนพระราชดำรัสที่พระราชทานกับตุลาการเอาไว้ในปี 2549 ว่ามาตรา7ไม่ได้ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ในการทรงกระทำการใดก็ตามที่รัฐธรรมนูญได้ให้อำนาจเอาไว้ แต่คนไทยยังเรียกร้องให้ใช้มาตรา 7 เพราะวันนั้นเกิดวิกฤตจนท้ายที่สุดทหารต้องประกาศใช้อัยการศึกและทำการรัฐประหาร โดยสรุป คือ การไปบัญญัติให้สส.เท่านั้นที่จะเป็นนายกรัฐมนตรีได้ จึงเป็นการปิดประตูตายในเวลาวิกฤต”

นายบวรศักดิ์ ระบุว่า คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเถียงกันเรื่องนี้มากว่าถ้าเป็นสถานการณ์ปกติเลือกตั้งเข้ามา รัฐธรรมนูญเขียนอยู่แล้วว่า 1.ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้นำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี 2.การลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีต้องทำในสภาผู้แทนราษฎร ในภาวะปกติแน่นอนว่าไม่มีพรรคการเมืองไหนจะเอาคนนอกเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรี ก็ต้องเอาคนที่เป็นสมาชิกพรรคและเป็นสส.เข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีตามธรรมชาติ แต่สาเหตุที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญไม่เขียนให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสส.อีก เพราะถ้าเราเขียนไว้เหมือนเมื่อปี 2540 2550 และถ้ามันเกิดวิกฤตอีกครั้ง รัฐธรรมนูญก็ไม่มีทางออกให้ และต้องใช้วิธีทางนอกรัฐธรรมนูญอีกอย่างนั้นหรือ

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า เราก็หันไปดู 90 ประเทศที่เป็นระบบรัฐสภาพบว่ามี26ประเทศที่บัญญัติให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสส. เช่น ออสเตรเลีย สิงค์โปร อิสราเอล เป็นต้น ประเทศส่วนใหญ่กว่า 70 ประเทศไม่ได้เขียนกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสส. เช่น ประเทศอังกฤษ ซึ่งในกรณีของอังกฤษมีธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากสภาสามัญ เพราะสภาสามัญเท่านั้นที่มีอำนาจสำคัญโดยเฉพาะทางการเงิน เมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเหลียวไปดูประสบการณ์ของไทยที่เขียนให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสส.และให้สภาผู้แทนราษฎรลงมติเลือก ทำให้แน่ใจได้แล้วว่าในสถานการณ์ปกติจะไม่มีทางเอาคนนอกมาเป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อดูตามข้อเท็จจริงที่ว่าการรัฐประหาร 22 พ.ค.ที่ผ่านมา เกิดจากทางตันของรัฐธรรมนูญ เพราะไม่มีทางเอาคนอื่นมาเป็นนายกรัฐมนตรีได้ คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จึงเห็นว่าควรเหลียวไปดูโลกาภิวัฒน์ที่ให้นายกรัฐมนตรีไม่ต้องเป็นสส.ด้วย

“ขอกราบเรียนเรื่องนี้ว่าไม่ได้มีวาระเอาซ่อนเร้นที่จะเอาใครเข้ามาเป็นอะไรทั้งสิ้น เพราะเราต้องดูภูมิสังคม ปัญหาบ้านเมืองเรา เราดูหลักการสากล เหลียวซ้ายไปดูภูมิสังคมบ้านเมืองเราที่เกิดปัญหาแล้ว รัฐประหารครั้งนี้เกิดจากการที่เขียนรัฐธรรมนูญผูกมัดรัดตึงเกินไป ทั้งๆที่ต้องการให้คนกลางมาเป็นก็ทำอะไรไม่ได้ จึงต้องฉีกรัฐธรรมนูญ เหลียวไปดูต่างประเทศก็มี 26 ประเทศเท่านั้นที่เขียนให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสส. คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จึงต้องตัดสินใจหาทางตรงกลาง คือ มีหลักประกันแน่ชัดแล้วว่าประธานสภาผู้แทนราษฎร จะเป็นคนนำความกราบบังคมทูลให้ตั้งนายกรัฐมนตรี และสส.จากการเลือกตั้งจะเป็นคนลงมติเลือกนายกรัฐมนตรี” นายบวรศักดิ์ กล่าว

ในช่วงสุดท้ายของการกล่าวปาฐกถา นายบวรศักดิ์ บอกถึงแนวทางการแก้ไขปัญหาการครอบงำระบบราชการจากนักการเมืองว่า ในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างนักการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐและประชาชนนั้นอยากให้ทุกคนให้ความเห็นว่าควรมีการรักษาสมดุลอย่างไรเพื่อไม่ให้มีการซื้อขายตำแหน่ง การแทรกแซงของฝ่ายการเมืองที่ใช้อำนาจแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจำหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยไม่เป็นธรรม จะทำอย่างไรเพื่อให้กรรมการรัฐวิสาหกิจทั้งหลายที่ตั้งโดยรัฐบาลไม่เข้าไปหาผลประโยชน์ให้ตัวเองและพวกพ้อง

“ตัวอย่างเช่น สหภาพข้าราชการ ซึ่งสำนักงานข้าราชการพลเรือนได้ทำเขียนเอาไว้แล้ว ส่วนตัวก็คิดว่ารัฐบาลควรจะเอาประกาศใช้ เพราะรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งไม่ยอมประกาศใช้ สหภาพข้าราชการจะเป็นการรวมตัวเพื่อต่อต้านการทุจริต และรักษาระบบคุณธรรม ซึ่งสถาบันพระปกเกล้ามีสหภาพพนักงานของสถาบันแล้วตั้งขึ้นมาเพื่อคานอำนาจฝ่ายบริหารและคนที่ต้องการเข้ามาแทรกแซง การมีสหภาพก็เพื่อให้เกิดรวมตัวเป็นเครื่องมือต่อรองและต่อสู้กับนักการเมืองที่ต้องการเข้ามาครอบงำ”

นายบวรศักดิ์ กล่าว่า อย่างไก็ตาม คิดว่าคงไม่พอ อาจต้องคิดถึงมาตรการอื่นๆอีกจำนวนมาก เช่น การกำหนดให้การสั่งราชการต้องด้วยหนังสือเท่านั้น ผู้ใดรับคำสั่งด้วยวาจาและมาปฏิบัติ ผู้นั้นอาจต้องรับผิดชอบทางแพ่ง ทางอาญา ทางปกครองด้วยตัวเอง เว้นแต่จะเป็นกรณีฉุกเฉินจำเป็นรีบด่วนก็สามารถสั่งด้วยวาจาได้ แต่จะทำไม่ได้จนกว่าจะได้บันทึกเป็นลายลักษณ์อักษร ส่งขึ้นไปให้ผู้สั่งนั้นเห็นชอบแล้ว ถ้าอย่างนี้จะเป็นเครื่องประกันความโปร่งใสอีกประการหนึ่งว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐคงจะได้รับความคุ้มครอง