จริยะรัฐศาสตร์ 7 : ทฤษฎีปฏิรูปสมัยรัชกาลที่ 5

“โบราณว่าอย่าหักด้ามพร้าด้วยเข่า ปฏิรูปประเทศก็ต้องช้าๆ จะได้พร้าเล่มงาม”

มีหนังสือเล่มหนึ่งที่ผู้เขียนเพิ่งได้อ่าน เป็นหนังสือเกี่ยวกับประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองไทย ขนาดหนา 370 หน้า ที่มีราคาประหยัดมากเพียง 114 บาท ที่ลดจากราคาเต็ม 190 บาท เพราะหนังสือความหนาขนาดนี้ถ้าจัดพิมพ์โดยสำนักพิมพ์เอกชนทั่วๆ ไป จะต้องมีราคาขายไม่ต่ำกว่า 300 บาท แต่นี่เพราะพิมพ์โดยสำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จึงทำให้ตั้งราคาได้ต่ำ ทำให้คนที่สนใจงานวิชาการได้อ่านงานดีๆ เช่นนี้ได้อย่างกว้างขวาง

หนังสือเล่มนี้ชื่อว่า “การปกครองระบบเทศาภิบาลของประเทศสยาม พ.ศ. 2435–2458” เขียนโดย นายเตช บุนนาค อดีตรัฐมนตรีและปลัดกระทรวงการต่างประเทศ ซึ่งงานเขียนชิ้นนี้เป็นดุษฎีนิพนธ์ในการศึกษาขั้นปริญญาเอกของท่านที่มหาวิทยาลัยออกซฟอร์ด เมื่อปี  2411 ต้นฉบับเขียนเป็นภาษาอังกฤษ แต่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ในสมัยที่ ดร.ชาญวิทย์ เกษตรศิริ เป็นอธิการบดี ได้ขออนุญาตแปล โดยผู้แปล คือ ท่านอาจารย์ภรณี กาญจนัษฐิติ พิมพ์ครั้งแรกเมื่อปี  2518 แต่ฉบับที่ผู้เขียนได้อ่านนี้เป็นการพิมพ์ครั้งที่ 2 ในปี  2548

ชื่อของหนังสือนี้ อาจจะไม่น่าตื่นเต้นชวนอ่าน (ผู้เขียนขอเสนอว่าถ้าจะพิมพ์ครั้งต่อไป ควรตั้งชื่อว่า “ด้วยพระทัยกรมดำรงฯ เพื่อความมั่นคงแห่งการปกครองสยาม”) เพราะเป็นงานวิชาการ แต่ถ้าได้อ่านไปทุกบรรทัดตั้งแต่ต้นจนจบ ก็จะเกิดความรู้สึกที่ไม่อาจจะเกิดขึ้นได้ง่ายๆ ในการอ่านงานวิชาการทั่วๆ ไป อย่างที่เกิดขึ้นกับผู้เขียนก็คือ ความรักชาติ  ความรำลึกในพระกรุณาธิคุณขององค์ผู้ปกครอง และความซาบซึ้งในความชาญฉลาดขององค์ผู้นำไทยเหล่านั้น

ผู้เขียนขออธิบายเฉพาะความซาบซึ้งในลำดับสุดท้ายนี้ ในความชาญฉลาดขององค์ผู้นำไทย โดยเฉพาะสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ซึ่ง ดร.เตช ได้ฉายภาพในเรื่องนี้ไว้อย่างละเอียด ถึงขนาดที่ผู้เขียนสามารถพูดได้ว่า “ถ้าไม่มีท่านก็ไม่มีประเทศไทย”

แต่ที่ต้องสรรเสริญเป็นอย่างยิ่งก็คือ พระราชวิสัยทัศน์ของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ที่ทรงเห็นความสามารถของพระเจ้าน้องยาเธอพระองค์นี้ ที่ได้รับราชการสนองพระเดชพระคุณอย่างใกล้ชิด ตั้งแต่ครั้งที่เป็นยุพราชกระทั่งรัชกาลที่ 5 สิ้นพระชนม์ โดยได้รับพระราชฐานันดรสูงสุดถึงขั้นสมเด็จกรมพระยาดังกล่าว

ดร.เตช เริ่มต้นงานชิ้นนี้ว่า สยามในตอนต้นรัชกาลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว มีปัญหาวิกฤตมากมาย ที่ร้ายแรงที่สุดก็คือ “เอกราชและความมั่นคงในพระราชอาณาจักร” จากการรุกรานของมหาอำนาจฝรั่งเศสและอังกฤษ อันเป็นเหตุมาจากเขตการปกครองของประเทศไม่มีความชัดเจน เมืองใดที่ยังเกรงพระบรมเดชานุภาพ หรือสำนึกในพระมหากรุณาธิคุณ ก็ยังสวามิภักดิ์และยอมอยู่ใต้ปกครอง แต่เมืองใดที่กระด้างกระเดื่องก็คิดแต่จะแยกตัวออก ซ้ำร้ายยังคอยสร้างความรำคาญและเป็นอันตรายต่อเมืองอื่นๆ รอบข้างนั้นด้วย

ยิ่งไปกว่านั้น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ยังต้องทรงเผชิญกับ “ศึกภายใน” ที่ร้ายแรงไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าศึกภายนอกที่กล่าวมานั้น นั่นก็คือเมื่อแรกที่ขึ้นครองราชย์ พระองค์ไม่สามารถที่จะบังคับบัญชาข้าราชการได้อย่างเต็มพระหัตถ์ เพราะตั้งแต่ตั้งกรุงรัตนโกสินทร์ก็ต้องพึ่งขุนนางตระกูลบุนนาคเป็นกำลังหลักในการบริหารราชการแผ่นดินเรื่อยมา ดีที่ว่าบรรดามหาอำมาตย์เหล่านี้ท่านมีความจงรักภักดี แต่ก็มีอยู่หลายครั้งที่แสดงทีท่าว่าจะเข้ามาควบคุมองค์กษัตริย์ แต่ที่สร้างปัญหาอย่างมากก็คือ การมีแนวนโยบายในการปกครองบ้านเมืองที่ต่างกัน

พระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 5 ขึ้นครองราชย์ในปี  2411 ขณะมีพระชนม์เพียง 15 พรรษา ระหว่างนั้นก็มี สมเด็จเจ้าพระยามหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) เป็นผู้สำเร็จราชการในระหว่างที่ทรงพระเยาว์ คนกลุ่มนี้ไม่ใคร่จะเห็นด้วยกับการยอมอ่อนน้อมต่อชาติตะวันตกที่มารุกราน หรือการยกดินแดนให้กับฝรั่งเศสและอังกฤษ กระทั่งเมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงบรรลุนิติภาวะ มีพระราชอำนาจเต็มพระองค์แล้ว ก็ทรงค่อยๆ ปรับเปลี่ยนทัศนคติของคนเหล่านี้ ด้วยการ “แยกให้ไปอยู่ห่างๆ กับปัญหา” แล้วนำผู้ที่มีแนวคิดคล้ายๆ กัน เข้ามาทำหน้าที่แทน ส่วนใหญ่ก็จะเป็นพระเจ้าน้องยาเธอและขุนนางรุ่นใหม่ที่พอจะปรับความคิดเข้าหากันได้

ท่านที่มีความรู้และจำได้เกี่ยวกับการเมืองการปกครองของไทย ก็คงพอจะทราบว่าตั้งแต่ครั้งกรุงศรีอยุธยาจนถึงกรุงรัตนโกสินทร์แม้ในต้นรัชกาลที่ 5 ประเทศไทยก็ยังปกครองอยู่ในระบบ “6 มหาอำมาตย์” คือ จตุสดมภ์ 4 ท่าน กับสมุหกลาโหมและสมุหนายก ผู้เป็น “อัครเสนาบดี” อีก 2 ท่าน พูดง่ายๆ คือ คนแค่ 6 คนนี่แหละที่กุมชะตาคนไทยทั้งประเทศ ซึ่งตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 3 เป็นต้นมา ตำแหน่งเหล่านี้ล้วนแต่ยึดครองโดยคนในสกุลบุนนาค

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงใช้พระราโชบาย “ไม่หักด้ามพร้าด้วยเข่า” คือไม่เปลี่ยนแปลงอย่างรุนแรงฉับพลัน (ยกตัวอย่างพระราชบัญญัติเลิกทาส ซึ่งก็เป็นอีกพระราโชบายหนึ่งในการลดอำนาจของขุนนางในระบอบเก่า โดยให้เวลาที่ทาสเหล่านี้บรรลุนิติภาวะจึงจะพ้นสภาพทาส โดยเริ่มจากปีที่ทรงครองราชย์ ในปี 2411 จนถึงปีที่ทาสเหล่านี้มีอายุ 20 ปี ในปี 2431) คือจะเปลี่ยนขุนนางเหล่านี้ออกด้วยเหตุ 3 เรื่อง คือ ตาย ชรา และทุพพลภาพ จากนั้นก็เอาคนของพระองค์เข้าไปแทนที่ พร้อมกับใส่แนวคิด “ทันสมัย” ให้กับคนเหล่านั้น

อีกเรื่องหนึ่งที่แสดงพระปรีชาของรัชกาลที่ 5 ในเรื่อง “ยุทธศาสตร์การบริหารราชการแผ่นดิน” ก็คือ ในปี  2417 เพียงปีเดียวหลังจากที่ทรงบรรลุนิติภาวะ ก็ทรงให้ตั้งคณะที่ปรึกษาจำนวน 12 ท่าน มาเป็นที่ปรึกษาส่วนพระองค์ แต่ปรากฏว่าที่ปรึกษาทั้ง 12 ท่านนี้เองกลับมีอำนาจในการบริหารราชการในส่วนต่างๆ โดยตรง แทนที่ “6 มหาอำมาตย์” และที่สุดจากเดิมที่ดูเหมือนราชการไทยจะมีแค่ 6 กระทรวงภายใต้ระบบโบราณดังกล่าว ก็ถูกพัฒนาขึ้นเป็น 12 กระทรวง โดยอาศัยกลยุทธ์การตั้ง “รัฐมนตรีเงา” จากที่ปรึกษา 12 ท่านนั้น

สมเด็จกรมพระยาดำรงฯ ก็เริ่มบทบาทจากการเป็นที่ปรึกษาในด้านการศึกษา และเมื่อตั้งกระทรวงธรรมการขึ้นเป็น 1 ใน 12 กระทรวง “สมัยใหม่” ก็ได้ดำรงตำแหน่งเป็นเสนาบดี แต่เป็นได้อยู่เพียงไม่นาน ในปี  2435 ก็ต้องมาเป็นเสนาบดีมหาดไทย

ภายใต้วิธีบริหารราชการแบบ “ช้าๆ ได้พร้าเล่มงาม”