การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐ

ประเทศไทยมีพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้ประชาชนได้รับทราบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างและการให้สัมปทานของรัฐ ซึ่งจะสะท้อนให้เห็นถึงการใช้งบประมาณอย่างโปร่งใสและตรวจสอบได้

จากการวิจัยพบว่าภาคประชาสังคมและสื่อมวลชนไม่ค่อยให้ความสนใจกับ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ในช่วง 5 ปี แรกหลังการประกาศใช้เท่าใดนัก เนื่องจากไม่สามารถเรียกดูข้อมูลจากรัฐได้อย่างรวดเร็วและได้ข้อมูลตรงตามความต้องการตามบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว

ในขณะที่รัฐบาลเองให้ความสำคัญกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่อประชาชนเพียงแต่ในระดับนโยบายเท่านั้น เช่น การออกมติ ครม.ให้ใช้การปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ เป็นตัวชี้วัดความสำเร็จของหน่วยงานของรัฐแต่ละแห่ง แต่ในทางปฏิบัตินั้น รัฐบาลมิได้ผลักดันให้หน่วยงานราชการเปิดเผยข้อมูลตามกฎหมายและมติ ครม. ไม่ให้การสนับสนุนด้านงบประมาณอย่างเพียงพอกับสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (สขร.) ที่ต้องดูแลการปฏิบัติตามกฎหมายนี้

การไม่บังคับใช้กฎหมายดังกล่าวอย่างจริงจังของฝ่ายบริหารถูกสะท้อนให้เห็นจากผลการสำรวจการเปิดเผยข้อมูลจัดซื้อจัดจ้างและสัญญาสัมปทานผ่านเว็บไซต์ของรัฐวิสาหกิจของคณะผู้วิจัย ซึ่งพบว่าในช่วงเดือน เม.ย. 2556 มีรัฐวิสาหกิจ 13 แห่งจากทั้งหมด 59 แห่ง ไม่เปิดเผยข้อมูลจัดซื้อจัดจ้างอย่างครบถ้วนตามที่กฎหมายและมติคณะรัฐมนตรีกำหนด และรัฐวิสาหกิจ 7 แห่ง จากทั้งหมด 11 แห่ง ไม่เปิดเผยข้อมูลสัญญาสัมปทานทางเว็บไซต์ โดยในจำนวนนั้นมี 4 แห่ง ที่ต้องให้ประชาชนทำเรื่องร้องขอข้อมูลไปยังหน่วยงานเจ้าของเรื่อง นอกจากนี้การสำรวจของ สขร. ในปี 2555 พบว่ามีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถึงร้อยละ 74 ไม่เปิดเผยข้อมูลจัดซื้อจัดจ้างให้ประชาชนทราบผ่านเว็บไซต์

สาเหตุหลักของการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างไร้ประสิทธิภาพมาจากความไม่สมบูรณ์ทางกฎหมายและช่องโหว่เชิงสถาบันกล่าวคือ

ประการแรก พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ยังคงเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่รัฐใช้วิจารณญาณว่าจะเปิดเผยหรือไม่เปิดเผยข้อมูลที่ได้รับการร้องขอ เนื่องจาก “ข้อมูลข่าวสารที่ไม่ต้องเปิดเผย” ซึ่งถูกนิยามในกฎหมายมีกรอบที่กว้างเกินไป และขาดกรอบหลักเกณฑ์ที่หน่วยงานรัฐจะใช้ในการพิจารณา

อีกทั้งบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวยังสร้างแรงจูงใจให้เจ้าหน้าที่รัฐพิจารณาเลือกที่จะปกปิดข้อมูลมากกว่าการเปิดเผย จากการกฎหมายได้กำหนดบทลงโทษสำหรับการเปิดเผยข้อมูลที่ห้ามเปิดเผย หากแต่ไม่มีการกำหนดบทลงโทษสำหรับการไม่เปิดเผยข้อมูลที่ต้องเปิดเผยตามกฎหมาย ดังนั้นการที่เจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานภาครัฐละเว้นที่จะเปิดเผยข้อมูลตามกฎหมายจะมีบทลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญาและ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ซึ่งเบากว่าบทลงโทษสำหรับเจ้าหน้าที่ที่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารฯ สั่งห้ามเปิดเผยที่กำหนดไว้ในกฎหมาย

นอกจากนี้ แม้ว่าในทางปฏิบัติปรากฏช่องทางที่จะลงโทษเจ้าหน้าที่ที่ปกปิดข้อมูลที่ต้องเปิดเผย แต่บทลงโทษสำหรับกรณีดังกล่าวกลับเบากว่าบทลงโทษสำหรับเจ้าหน้าที่ที่เปิดเผยข้อมูลที่กฎหมายสั่งห้ามเปิดเผย

 ประการที่สอง การพิสูจน์ว่าข้อมูลใดควรเปิดเผย ตามกระบวนการของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (กวฉ.) ของ สขร.ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐปฏิเสธเปิดเผยข้อมูลที่ประชาชนร้องขอนั้น ใช้เวลาค่อนข้างนาน อีกทั้งคำวินิจฉัยของ กวฉ. ก็มิได้ “เป็นที่สุด” ในทางปฏิบัติเนื่องจาก สขร.ไม่มีอำนาจลงโทษเจ้าหน้าที่รัฐหรือออกคำสั่งโดยตรงต่อหน่วยงานของรัฐ หากต้องอาศัยการสั่งการจากหน่วยงานต้นสังกัด หรืออำนาจนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี ซึ่งในทางปฏิบัติแล้วหากผู้บังคับบัญชาไม่เห็นด้วยที่จะให้มีการเปิดเผย ก็จะไม่มีการดำเนินการเพื่อลงโทษทางวินัยแก่ข้าราชการดังกล่าว

ด้วยเหตุนี้ จึงมีข้อเสนอ 2 ประการ

ประการแรก ต้องปรับปรุง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ โดยเพิ่มบทบัญญัติให้ชัดเจนในกฎหมายดังนี้

แก้ไขคำว่า “ข้อมูลข่าสารของราชการ” เป็น “ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ” ซึ่งครอบคลุมข้อมูลข่าวสารในการครอบบริษัทเอกชนซึ่งจัดทำบริการสาธารณะหรือดำเนินธุรกิจที่ส่งผลกระทบต่อสังคมอย่างกว้างขวาง และกำหนดให้คำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ยึดถือคำนิยามตาม พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ที่ครอบคลุมจำนวนรัฐวิสาหกิจมากกว่าคำนิยามตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ

กำหนดให้มีการคุ้มครองเจ้าหน้าที่ที่เปิดเผยข้อมูลโดยสุจริต และเพิ่มโทษผู้ที่จงใจปกปิดข้อมูลข่าวสารให้สูงกว่าผู้เปิดเผยข้อมูลโดยสุจริต

กำหนดหลักการ กระบวนการและขั้นตอนในการรับเรื่องร้องขอและเปิดเผยข้อมูลให้ชัดเจน เพื่อลดภาระของเจ้าหน้าที่ในการใช้วิจารณณาณว่าจะเปิดเผยข้อมูลหรือไม่

กำหนดหลักการเปิดเผยหรือปกปิดข้อมูลข่าวสารที่ต้องอยู่บนพื้นฐานที่ว่าผลประโยชน์สาธารณะต้องมาก่อนผลประโยชน์ส่วนบุคคล ผ่านวิธีการประเมินผลได้-ผลเสีย (Prejudice Tect) ตามมาตรฐานสากล เช่น หลักการเปิดเผยของ สขร. สหราชอาณาจักร (Information Commissioner’s Office-ICO)

เพิ่มประเภทของข้อมูลที่ต้องเปิดเผยโดยอัตโนมัติทางเว็บไซต์ของหน่วยงาน ได้แก่ งบการเงินรายปี แผนนโยบาย และผลการพิจารณาโครงการรัฐที่มีผลกระทบต่อสาธารณชน รวมทั้งข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างและสัญญาสัมปทานที่ปัจจุบันถูกกำหนดให้เปิดเผยผ่านเว็บไซต์ตามมติคณะรัฐมนตรีเท่านั้น

กำหนดมาตรฐานกลางสำหรับการจัดเก็บข้อมูลข่าวสารทุกประเภท เพื่อให้ข้อมูลข่าวสารนั้นถูกจัดเก็บอย่างเป็นระบบ สมบูรณ์และมีความเป็นปัจจุบันอยู่ตลอดเวลา เพื่อลดเวลาให้การค้นหาและเปิดเผยข้อมูล และกำจัดข้ออ้างจากรัฐว่าไม่มีข้อมูล

กำหนดชั้นความลับของข้อมูลที่คิดว่าควรปกปิดไว้ล่วงหน้าและสอดคล้องกับบทบาทของแต่ละหน่วยงาน (เช่น กระทรวงศึกษาการจะอ้างความมั่นคงของชาติเพื่อไม่เปิดเผยข้อมูลไม่ได้) เพื่อลดการอ้างว่าเป็นข้อมูลที่ต้องปกปิดหลังจากมีการร้องขอข้อมูล

กำหนดให้การเปิดเผยข้อมูลเป็น “หน้าที่” ของรัฐ และมิใช่ “ภาระ” รัฐจะเรียกเก็บค่าเสียเวลาหรือค่าธรรมเนียมจากประชาชนไม่ได้ ยกเว้นค่าถ่ายเอกสารที่ต้องเท่ากับต้นทุนจริงและราคาตลาด

กำหนดให้หน่วยงานของรัฐทุกแห่งต้องมีฝ่ายอำนวยความสะดวกในการเปิดเผยข้อมูลแก่ประชาชน ซึ่งฝ่ายนี้จะต้องมีงบประมาณและบุคลากรที่สอดคล้องต่อการเข้าใช้บริการของประชาชน

ประการที่สอง ต้องมีการปรับปรุงเชิงสถาบัน ดังนี้

ให้ สขร.เป็นองค์กรที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารหรือฝ่ายการเมืองดังตัวอย่างของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) หรือสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ซึ่งต้องมีแหล่งเงินทุนและบุคลากรอย่างเพียงพอต่อการบังคับใช้กฎหมาย รวมทั้งอำนาจเด็ดขาดในการออกบทลงโทษแก่ผู้ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร

คณะกรรมการของ สขร.จะต้องไม่ใช่ข้าราชการหรือนักการเมือง แต่เป็นบุคคลที่มีความเชี่ยวชาญด้านสาขาต่างๆ และเป็นตัวแทนจากหลายภาคส่วน ที่ถูกสรรหาตามกระบวนการที่เป็นอิสระจากรัฐ

ให้กระทรวงการคลังและคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนใช้การปฏิบัติข้อมูลข่าวสารเป็นตัวชี้วัด เพื่อกำหนดค่าตอบแทนและแรงจูงใจให้เจ้าหน้าที่รัฐ