ถึงเวลาควบคุมเงิน นอกงบประมาณ

โดย...ธีรชัย ภูวนาถนรานุบาล

โดยปกติทั่วไป การใช้จ่ายเงินส่วนรวมของประเทศจะต้องดำเนินการอย่างโปร่งใส และอยู่ในการควบคุมของขบวนการทางการเมือง โดยตัวแทนเจ้าของประเทศ เพื่อให้แน่ใจว่าการใช้เงินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน

ตามหลักคิดนี้ รายได้ทุกอย่างที่เป็นของรัฐบาลก็ต้องนำส่งเข้าคลังและรายจ่ายทุกอย่าง ก็ควรจะใช้วิธีการตั้งงบประมาณ เสนอให้สภาพิจารณาอย่างรอบคอบและโปร่งใสและมีการวิเคราะห์ติดตามผลเป็นระยะๆ

แต่มีเงินส่วนหนึ่งที่ระบบงบประมาณไม่ควบคุมในบางกรณีจำเป็นต้องแยกรายได้ที่เก็บโดยส่วนงาน เอาไว้ที่ส่วนงาน เพื่อให้นำไปใช้หมุนเวียนได้สะดวก ตัวอย่างเช่น เงินค่ารักษาพยาบาลที่โรงพยาบาลเก็บจากประชาชน ถ้าหากส่งเข้าคลังไปก่อน กว่าจะตั้งงบประมาณเพื่อเบิกกลับคืนมาก็อาจจะล่าช้า

นอกจากนี้ ในการออกใบอนุญาตกรณีต่างๆ นั้น รัฐมีค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการ ในบางกรณีจึงมีการเก็บค่าธรรมเนียมจากผู้ยื่นขออนุญาตและกันเอาไว้ที่ส่วนงาน เพื่อรองรับค่าใช้จ่ายนี้เท่ากับว่าผู้ยื่นขออนุญาต เป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่ายนี้โดยตรง แทนที่จะเป็นภาระของประชาชนทั้งประเทศ และยังมีกรณีที่การจัดตั้งองค์กรบางอย่าง ที่ต้องการอิสระจากขบวนการทางการเมืองอย่างเด็ดขาด เช่น กรณีสถานีทีวีเสรี ไทยพีบีเอส ซึ่งไม่ต้องการให้มาขออนุมัติงบประมาณจากสภา เพราะจะเปิดช่องให้สภาบีบคั้น กรณีอย่างนี้กฎหมายก็จะเขียนไว้ให้กิจการต่างๆ บางอย่างมีการส่งเงินเข้ากองทุนหรือองค์กรนั้นๆ ตามอัตราส่วนที่กำหนด เพื่อให้องค์กรนั้นมีเงินไปทำงานตามเป้าหมาย

ถามว่าเงินนอกงบประมาณ มีปัญหาหรือไม่

ต้องเริ่มต้นที่หลักการว่า การใช้เงินส่วนรวมของประเทศทุกกรณี สมควรจะมีการกำกับดูแลโดยตัวแทนเจ้าของเงิน ดังนั้นตามหลักการนี้เงินนอกงบประมาณควรจะมีน้อยที่สุด

ปัญหาที่หนึ่ง ถึงแม้ขณะนี้มีการกำกับและตรวจสอบที่ดำเนินงานโดยหน่วยงานของรัฐ แต่กระทำแบบแยกส่วนเน้นไปในเรื่องการปฏิบัติถูกต้องตามกฎระเบียบ และการกำกับดูแลก็เน้นให้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการองค์กร หรือกองทุนนั้นๆ เป็นสำคัญ แต่ไม่มีขบวนการประสานเรื่องทั้งหมดให้เป็นภาพรวม เพื่อจะให้ตัวแทนของเจ้าของเงินสามารถดูความเหมาะสม หรือความคุ้มค่าของการใช้เงิน

ปัญหาที่สอง เนื่องจากข้อมูลกระจัดกระจาย ไม่มีการรวมศูนย์เพื่อให้ข้อมูลแก่ประชาชน นักวิเคราะห์เศรษฐกิจและการเมืองจึงไม่สามารถติดตามตัวเลขได้สะดวก การวิพากษ์วิจารณ์ หรือการเปรียบเทียบระหว่างองค์กร หรือระหว่างกองทุนที่มีวัตถุประสงค์ต่างๆ จึงทำได้ยาก ไม่เหมือนในขบวนการงบประมาณ

ปัญหาที่สาม กองทุนบางอย่างที่จัดตั้งขึ้น เพื่อรองรับความต้องการเฉพาะในอดีต หรือเพื่อแก้ปัญหาบางอย่าง มาถึงวันนี้ อาจจะหมดความจำเป็นไปแล้ว หรือสามารถที่จะนำเข้ามาในระบบงบประมาณได้แล้ว ก็ไม่มีขบวนการพิจารณาทบทวน

ทั้งนี้ โอกาสที่คณะกรรมการกองทุนจะฉุกคิดขึ้นมาด้วยตนเอง ว่ากองทุนนั้นหมดความจำเป็นลงแล้ว และจะเสนอให้มีการยกเลิกกองทุนเองนั้น คงจะเกิดขึ้นได้ยาก เพราะกรรมการเป็นผู้ได้รับผลประโยชน์จากการคงอยู่ของกองทุนเหล่านี้

ปัญหาที่สี่ ยังมีตัวอย่างการปะปนวัตถุประสงค์อย่างไม่น่าเชื่อ

กรณีคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) เปิดประมูลคลื่นความถี่เพื่อให้บริการโทรทัศน์ในระบบดิจิทัล เมื่อเดือน ธ.ค. 2556 ได้เงินจำนวน 50,862 ล้านบาท ถามว่าเงินดังกล่าวควรจะนำส่งเข้าคลังหรือไม่

ถ้าถือหลักคิดว่าส่วนงานที่พิจารณาออกใบอนุญาตมีค่าใช้จ่ายในการบริหารงานประจำวัน จึงต้องเก็บค่าธรรมเนียมจากผู้ยื่นขอใบอนุญาต เพื่อให้คุ้มกับค่าใช้จ่ายของส่วนงานก็อาจจะเข้าใจผิดไป ว่าเงินดังกล่าวควรจะให้ กสทช.เก็บไว้ เพื่อรองรับการใช้จ่ายบริหารงาน

แต่หลักการข้างต้นนั้น ใช้เฉพาะการเก็บค่าธรรมเนียมสำหรับการออกใบอนุญาตทั่วไปที่เกิดขึ้นประจำ ซึ่งเจ้าหน้าที่จำเป็นต้องศึกษา ออกไปดูสถานที่ หรือแสวงหาข้อมูลมาเพื่อใช้ประกอบการพิจารณา จึงเป็นจำนวนเงินเล็กน้อย ไม่ใช่เงินระดับห้าหมื่นล้านบาท

กรณีประมูลคลื่นความถี่เพื่อให้บริการโทรทัศน์ในระบบดิจิทัลนั้น เป็นการนำเอาทรัพยากรของรัฐออกให้เอกชนเช่าใช้ เป็นการนำทรัพย์สินส่วนรวมของชาติออกไปหาประโยชน์

ดังนั้น เงินที่ได้จึงเป็นเงินของประชาชนทุกคน สมควรที่จะต้องนำส่งคลัง ผมจึงแปลกใจมากว่าเหตุใดในการยกร่างกฎหมาย กสทช. จึงมิได้มีการกำหนดให้ทำเช่นนี้ กรณีดังนี้ จึงน่าจะมีการแก้ไขกฎหมายอย่างเร่งด่วน

ปัญหาที่ห้า ไม่มีขบวนการป้องกันการผลาญเงิน เนื่องจากหลายองค์กรที่ไม่ต้องนำส่งเงินเข้าคลัง อยู่ภายใต้การกำกับเฉพาะโดยคณะกรรมการองค์กร ดังนั้นขบวนการทางการเมืองและรัฐมนตรีแต่ละกระทรวง จึงไม่สามารถแทรกแซงได้

และกฎหมายที่จัดตั้งหลายกองทุนหรือองค์กร จะกำหนดให้มีการนำส่งเงินเข้ากองทุนหรือองค์กรนั้น ตามอัตราที่กำหนดไว้ในกฎหมาย แต่ไม่มีเพดานควบคุมเอาไว้ จึงเป็นภาระของกองทุนหรือองค์กรเหล่านี้ เมื่อมีเงินไหลเข้าจำนวนมากทุกปีๆ ต้องไปคิดอ่านแสวงหาวิธีหรือโครงการต่างๆ เพื่อจะใช้เงินที่ได้มาอย่างไม่มีเพดานดังกล่าว

ที่ผ่านมาจึงปรากฏหลายกรณีที่มีการผลาญเงินโดยไม่จำเป็น เช่น การเดินทางไปดูงานในต่างประเทศที่เกินพอดี การจ้างที่ปรึกษาที่ฟุ่มเฟือย และการให้ผลประโยชน์แก่กรรมการหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องที่มากเกินไป

ข้อมูลในปี 2557 มีเงินนอกงบประมาณอยู่กว่า 3.2 ล้านล้านบาทแล้ว นับว่าเป็นจำนวนที่สูงมาก และมีกองทุนอยู่แล้วเกินร้อย จึงสมควรจะต้องเริ่มทบทวนเรื่องนี้แล้ว แต่จะทบทวนอย่างไร ขอให้รออ่านบทความต่อไปนะครับ