ชูหลัก 5 ประการ รธน. ไม่เป็นเศษกระดาษ

โดย...เจษฎา จี้สละ / ไพบูลย์ กระจ่างวุฒิชัย

การเข้าเป็นกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญของ “เจษฏ์ โทณะวณิก” คณบดีคณะนิติศาสตร์ปรีดี พนมยงค์ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ ในโควตาของคณะรัฐมนตรี นับว่าน่าติดตาม ประการหนึ่ง อาจารย์เจษฏ์เป็น กมธ.ที่อายุน้อยมากที่สุด ทั้งที่ปกติแล้วผู้ที่จะเข้าเป็น กมธ.ยกร่างฯ จะเป็นนักวิชาการแก่พรรษา

อีกมุมที่ทำให้อาจารย์เจษฏ์เป็น กมธ.ที่น่าสนใจ คือ ก่อนหน้านี้ในช่วงวิกฤตการเมืองที่ผ่านมาที่เต็มไปด้วยการต่อสู้ในทางกฎหมายได้เป็นนักวิชาการแถวหน้าที่ออกมาให้ความเห็นเกี่ยวกับปัญหาการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ

เมื่ออาจารย์เจษฏ์ที่เคยอยู่ในฐานะผู้ดูแลผู้สังเกตการณ์ต้องมาเป็นผู้ลงมาเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสียเอง ทำให้ชวนติดตามว่าจะร่วมออกแบบรัฐธรรมนูญอย่างไร เพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดหยิบฉวยเลือกตีความรัฐธรรมนูญจนสร้างปัญหาอีก

อาจารย์เจษฏ์ เล่าถึงที่มาที่ไปที่ตัวเองได้เข้ามาทำงานสำคัญครั้งนี้ว่า มีผู้ใหญ่ที่เคารพนับถือและเคยทำงานด้วยกันพูดกว้างๆ ว่าถ้าจะร่างรัฐธรรมนูญจะขัดข้องหรือไม่ พอช่วยได้หรือไม่

“การพูดคุยกันไม่ได้บอกว่าจะให้มาทำอย่างนี้อย่างนั้น พูดแค่ว่าถ้ามีงานแบบนี้จะพอให้ผมมาช่วยทำได้หรือไม่เท่านั้น ผมก็ไม่ได้ขัดข้องในเรื่องที่จะช่วยทำงานนี้ แต่ไม่รู้ว่าจะได้เป็นกรรมาธิการหรือไม่

“...ผมทราบว่าได้รับตำแหน่งหลังสื่อมวลชนอีกนะ เพราะในวันที่คณะรัฐมนตรีประชุมกัน วันนั้นผมยุ่งมากเลย ช่วงคั่นกลางหลังจากที่ได้ชื่อแล้วและกำลังส่งให้ สปช. ผมกำลังบรรยายสอนหนังสือ และผมกำลังหลงทางและจะถามทาง แต่ถามทางยังไงก็ถามไม่ได้ เพราะเวลาจะยกหูถามทางก็มีโทรศัพท์จากสื่อมวลชนมาบอกผมตลอดว่าได้เป็นกรรมาธิการ”

พลิกดูประวัติการทำงานของอาจารย์เจษฏ์ พบว่าเคยผ่านการมีส่วนร่วมกับการเขียนรัฐธรรมนูญมาแล้ว แต่เป็นในทางอ้อม กล่าวคือ เป็นคณะทำงานร่วมกับพรรคประชาธิปัตย์ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ที่เปลี่ยนระบบเลือกตั้ง สส.จากระบบแบ่งเขต 400 เขต มาเป็น 375 เขต และระบบบัญชีรายชื่อจาก 80 คน มาเป็น 100 คน

จะเห็นได้ว่าในเรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญนั้นไม่ได้เป็นงานใหม่สำหรับอาจารย์เจษฏ์เสียทีเดียว นักวิชาการด้านกฎหมายท่านนี้ ได้กล่าวถึงการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไว้อย่างน่าสนใจว่า

“เรื่องที่ไม่มีความจำเป็นต้องไปใส่ในรัฐธรรมนูญก็อย่าเอาไปใส่ เช่น การกำหนดระบบเศรษฐกิจว่าต้องเป็นระบบเสรีหรือระบบอื่นๆ เพราะทุกคนสามารถเลือกระบบเศรษฐกิจให้กับตัวเองในแบบที่เหมาะสม ฐานานุรูปได้อยู่แล้ว แต่ควรเขียนลงไปว่าให้มีบทบัญญัติกฎหมายที่ใช้สำหรับแก้ไขแต่ละปัญหาเกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจแทน

“...การกำหนดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไว้ในรัฐธรรมนูญมากเกินไป ก็จะมีปัญหาตามมาเถียงกันว่า ถ้ารัฐไม่ทำจะขัดกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งคณะกรรมาธิการยกร่างฯ อาจต้องพิจารณาจัดทำกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญไปในตัว เพื่อจะไม่ได้เกิดปัญหาอีก”

อาจารย์เจษฏ์ อธิบายอีกว่า โครงสร้างของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรสอดคล้องกับหลักการที่รัฐธรรมนูญควรจะมี แต่เราก็ไม่ได้ทิ้งสิ่งที่มันเป็นแล้วมาตั้งรัฐธรรมนูญฉบับที่ 119 และก็ไม่ใช่ยึดเฉพาะรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 หรือฉบับปี 2550 เท่านั้น แต่สามารถเอามาวางหลักการและโครงสร้างให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้

อาจารย์เจษฏ์ ขยายความคำว่า “หลักการ” ที่ต้องมีในรัฐธรรมนูญอย่างน้อย 5 ประการ เพื่อให้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ประชาชนได้รับผลประโยชน์อย่างเต็มที่

ประการแรก รัฐธรรมนูญต้องเป็นของประชาชนอย่างแท้จริง ประชาชนอาจไม่ได้มาร่วมเขียน แต่เวลาที่เขียนอะไรลงไปแล้ว ต้องมองว่าประโยชน์ของประชาชนอยู่ที่ไหน ประชาชนที่รวมกันเป็นประเทศชาติได้ประโยชน์อะไรจากสิ่งที่เราเขียน

ประการที่สอง คือ ต้องทำให้ประชาชนเห็นว่ารัฐธรรมนูญที่เขียนลงไปตรงนี้ มันเป็นเพียงแค่บทบัญญัติส่วนหนึ่ง แต่มันยังมีส่วนที่เรียกว่าจารีตประเพณีด้วย เพราะจารีตประเพณีมันอยู่นับตั้งแต่เรามีมนุษยชาติจนถึงทุกวันนี้ ดังนั้นจะปฏิเสธจารีตประเพณีไม่ได้ ต้องให้ประชาชนเห็นตรงนี้ ถ้าประชาชนเห็นตรงนี้ และในประเทศที่ประชาชนเข้มแข็ง ใครจะไปฉีกรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้ เพราะถ้ามันเกิดภาวะวิกฤตจริงๆ อย่างมากที่สุดก็คืออาจหยุดรัฐธรรมนูญเอาไว้

“สมมติว่ามันมีความจำเป็นแบบว่าบ้านเมืองจะลุกเป็นไฟแล้วทหารต้องปฏิวัติ ปฏิวัติมาก็ไม่ฉีกรัฐธรรมนูญ เพราะฉีกอย่างไรก็ฉีกไม่ได้ อย่างมากก็หยุดรัฐธรรมนูญเอาไว้ และยิ่งรัฐธรรมนูญไม่ได้มีปัญหาอะไรมันใช้ได้ของมัน แต่คนเป็นปัญหา ก็ต้องหยุดรัฐธรรมนูญเอาไว้เพื่อไปจัดการคนแล้วนำรัฐธรรมนูญกลับมาใช้ใหม่ เหมือนคนขับรถครับ เราขับรถไปแล้วหลับในรถไปชน ปัญหานี้ไม่ได้เกิดที่รถ มันเกิดที่คน ดังนั้นต้องแก้ที่คน เอารถโมเดลเดิมแล้วคนใหม่มาขับ เพราะรถมันดีอยู่แล้ว”

ประการที่สาม บรรดากลไกการตรวจสอบถ่วงดุลและคานอำนาจกันทั้งหลายต้องถูกวางไว้บนพื้นฐานของหลักการ ไม่ใช่ให้ใครเหนือกว่าใคร ไม่ใช่จะคิดว่าตอนนี้เราอยากให้รัฐบาลเข้มแข็ง ก็เขียนรัฐธรรมนูญให้รัฐบาลเข้มแข็ง หรือพอมาอีกตอนหนึ่งเราอยากให้ศาลเข้มแข็ง เราก็เขียนให้ศาลเข้มแข็ง แบบนี้มันไม่ใช่หลักการของการตรวจสอบถ่วงดุลและคานอำนาจกันอย่างแท้จริง

“หลักการที่แท้จริง คือ เมื่อยามใดก็แล้วแต่ ถ้าทุกฝ่ายทำงานได้ในส่วนอำนาจหน้าที่ของตัวเอง ไม่ไปล่วงล้ำก้ำเกินกัน แล้วไม่ไปกดทับประชาชนจนกระทบต่อสิทธิเสรีภาพและประโยชน์ของประชาชนหายไป ก็ทำงานกันไป แต่เมื่อใดก็ตามฝ่ายไหนก็ตามทำให้เกิดปัญหาหรือกระบวนการบิดพลิ้วหรือบิดเบือนรัฐธรรมนูญจนก่อให้เกิดปัญหาการทำงาน ฝ่ายอื่นๆ ก็ต้องสามารถจัดการกันได้ เช่น ถ้าเป็นปัญหาในฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหารจะจัดการอะไรได้หรือไม่ ถ้าเป็นปัญหาฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติจะจัดการอะไรได้หรือไม่ ถ้าเป็นปัญหาฝ่ายตุลาการจนเกิดวิกฤตตุลาการหรือทำอะไรที่ไม่เหมาะไม่ควร ฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติก็ต้องมีกลไกจัดการกับฝ่ายตุลาการได้เหมือนกัน

“ไม่ได้จะมาบอกว่าใครสูงกว่าใคร ใครเหนือกว่าใคร ต้องวางอยู่บนพื้นฐาน คือ สามฝ่ายต้องถ่วงดุลและคานกันได้”

สำหรับหลักการประการที่สี่ อาจารย์เจษฏ์ อธิบายว่า ถ้าเราจะต้องมีกลไกอื่นช่วยให้มีกลไกถ่วงดุลและการตรวจสอบซึ่งกันและกัน รวมถึงไม่ให้สิทธิเสรีภาพของประชาชนถูกลิดรอน มันจะใช้แค่กลไกศาล รัฐสภา รัฐบาล อาจไม่สามารถทำได้ อาจต้องมีกลไกอื่นซึ่งจะเรียกว่าองค์กรอิสระ หรือชื่ออื่นๆ อะไรก็แล้วแต่ ซึ่งไม่ใช่อำนาจที่สี่

ประการที่ห้า ที่เป็นเรื่องของประชาชนแท้ๆ เช่น สิทธิเสรีภาพ หรือการที่รัฐจะทำอะไรให้ประชาชน มันอาจต้องมีเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่ออย่างน้อยประชาชนจะต้องมีสิ่งอ้างอิงและรับรอง ทั้งที่ความจริงแล้วสิทธิและเสรีภาพของประชาชนและสิ่งที่ประชาชนควรต้องได้ มันต้องได้อยู่แล้ว เขียนหรือไม่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญประชาชนก็ต้องได้ ถ้าเราอยากให้ประเทศนี้ประกอบไปด้วยผู้ที่มีการศึกษา แต่กลับไม่ให้การศึกษาประชาชนแล้วบ้านเมืองจะเป็นบ้านเมืองที่มีผู้มีการศึกษาได้อย่างไร

อย่างไรก็ตาม ในมุมมองของอาจารย์เจษฏ์เห็นว่าสิ่งที่ยากสำหรับการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อยู่ที่การจะทำอย่างไรเพื่อให้มี “กลไกปกป้องรัฐธรรมนูญ” โดยที่ไม่ให้องค์กรใดองค์กรหนึ่งทำหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญเพียงฝ่ายเดียว เพราะประชาชนมีหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญ ซึ่งจะทำอย่างไรให้กลไกนี้เป็นจริง

“กลไกง่ายๆ อาจเป็นแบบนี้ก็ได้ว่า ถ้าประชาชนมีปัญหาบางอย่างในรัฐธรรมนูญ ก็ควรไปที่ฝ่ายนิติบัญญัติในบางเรื่อง บางอย่างก็ควรไปฝ่ายบริหาร บางอย่างก็ต้องไปที่ฝ่ายตุลาการ และถ้าพวกท่านเหล่านี้ไม่ทำ ประชาชนก็จะสามารถจัดการเช็กบิลได้ทางหนึ่งทางใด แต่ไม่ใช่ว่ามีปัญหาอะไรเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญให้วิ่งไปที่ศาลทั้งหมด แบบนี้ไม่ใช่ ถ้าแบบนี้จะมีกลไกพิทักษ์ปกป้องรัฐธรรมนูญด้วยตัวรัฐธรรมนูญเอง”