ประสบการณ์จากต่างประเทศ กับการโอนภาษีให้คนจน

สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ได้ทำการศึกษาประสบการณ์การใช้มาตรการ NIT จำนวน 9 ประเทศ ประกอบด้วย สหรัฐอเมริกา นิวซีแลนด์ สหราชอาณาจักร อิสราเอล ออสเตรเลีย เกาหลีใต้ สวีเดน แคนาดา และสิงคโปร์ จากงานศึกษาดังกล่าว ผู้เขียนได้นำประเด็นสำคัญของการออกแบบ NIT ของประเทศต่างๆ มาสรุปไว้ดังนี้

ประสบการณ์ของ NIT ในต่างประเทศชี้ให้เห็นว่า NIT เป็นมาตรการที่ผสมผสานระหว่างสวัสดิการสังคมและมาตรการภาษีให้รวมเป็นระบบเดียวกัน ทำให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหารงานภาครัฐ และถือเป็นมาตรการที่สามารถนำมาใช้แก้ไขปัญหาความยากจนได้ค่อนข้างดี ซึ่ง NIT ถูกนำไปปรับใช้ในแต่ละประเทศ โดยมีชื่อเรียกที่หลากหลาย ซึ่งประเทศส่วนใหญ่มีการเชื่อมโยง NIT เข้ากับระบบภาษี ในขณะที่บางประเทศมีการเชื่อมโยง NIT เข้ากับระบบประกันสังคม เช่น กรณีของสิงคโปร์ รัฐบาลจะให้เงินโอนแก่ลูกจ้างในรูปของเงินโอนและเงินสมทบในกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ

โดยปกติแล้ว อัตราการได้รับเงินโอนจากรัฐบาลจะแบ่งได้เป็น 3 ช่วงรายได้ นั่นคือ

1.ช่วงขึ้นภูเขา (Phase-in) ผู้มีเงินได้อยู่ในช่วงนี้จะได้รับเงินโอนเพิ่มขึ้นเมื่อ รายได้เพิ่มขึ้น โดยทุกๆ 1 บาทของรายได้ที่เพิ่มขึ้น รัฐบาลจะโอนเงินสมทบอีกร้อยละ A

2.ช่วงยอดภูเขา (Plateau) ผู้มีเงินได้อยู่ในช่วงนี้จะได้รับเงินโอนคงที่เป็นจำนวน X บาท

3.ช่วงลงภูเขา (Phase-out) ผู้มีเงินได้อยู่ในช่วงนี้จะได้รับเงินโอนลดลงเมื่อรายได้เพิ่มขึ้น โดยทุกๆ 1 บาทที่หามาได้เพิ่มขึ้นเกินกว่า Y บาท/ปี จะทำให้เงินโอนลดลงจากระดับสูงสุดที่ X บาท/ปี เป็นจำนวนร้อยละ B

4.เมื่อผู้มีเงินได้เกิน Z บาท/ปี เขาจะไม่ได้รับเงินโอนจากรัฐบาล

เมื่อพิจารณารูปแบบของ NIT ที่นำมาประยุกต์ใช้ในประเทศต่างๆ มีข้อที่น่าสังเกตว่า NIT เป็นนวัตกรรมทางการคลังที่สำคัญซึ่งเกิดขึ้นในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา (มีเพียงประเทศสหรัฐอเมริกาเท่านั้นที่เริ่มใช้ในปี 2518)

ประสบการณ์ของประเทศสิงคโปร์ซึ่งกำหนดอายุของผู้มีสิทธิเอาไว้ที่ "ไม่ต่ำกว่า 35 ปี" ยังทำให้ผู้ที่อายุน้อยหรือเพิ่งจบการศึกษาถูกละเลยไป และไม่ได้รับแรงจูงใจให้ทำงานเพิ่มขึ้น ดังนั้นในกรณีของไทยการกำหนดอายุของผู้มีสิทธิเข้าโครงการอาจพิจารณาโดยอิงตามกฎหมายคุ้มครองแรงงาน นั่นคือต้องไม่ต่ำกว่าอายุ 15 ปี

นอกจากนี้ NIT ของบางประเทศยังเชื่อมโยงกับสถานะการสมรส จำนวนบุตร และอายุบุตรในบางประเทศมีการนำเงื่อนไขเกี่ยวกับทรัพย์สินมาใช้เพื่อประกอบการพิจารณา เช่น ในสิงคโปร์มีเงื่อนไขว่า ผู้ที่จะได้รับ NIT (ซึ่งเรียกว่า WIS) จะต้องครอบครองที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่มีมูลค่าไม่เกิน 13,000 ดอลลาร์สิงคโปร์ (321,030 บาท)

กรณีของเกาหลีใต้มีการกำหนดหลักเกณฑ์ของบุคคลผู้สามารถรับเงิน NIT (ซึ่งเรียกว่า EITC) ที่ค่อนข้างเข้มงวด โดยกำหนดเงื่อนไขของผู้ที่ได้รับ NIT ว่า จะต้องไม่มีบ้านเป็นของตนเอง อีกทั้งจะต้องมีบุตรตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป (บุตรต้องมีอายุต่ำกว่า 18 ปี) จึงทำให้มีผู้ที่มารับเงินโอน NIT เพียงเล็กน้อย และทำให้ช่วยลดความยากจนของคนในเกาหลีใต้ได้ไม่มากนัก กล่าวคือ ในปีแรกที่นำ NIT มาใช้นั้น (มีผู้ที่ใช้สิทธิเพียงร้อยละ 4 ของจำนวนผู้ยากจนทั้งหมด) อีกทั้งยังทำให้ผู้ที่ไม่มีบุตรบางส่วนเกิดความไม่พอใจที่ไม่ได้รับเงินโอน

กรณีของสวีเดน ไม่มีช่วงรายได้ที่มีลักษณะ Phase-out นั่นคือจำนวนเงินโอนไม่ลดลงเมื่อแรงงานมีรายได้เพิ่มขึ้น ซึ่งสะท้อนว่า มาตรการ NIT ของสวีเดน (ซึ่งเรียกว่า EITC) เน้นไปที่การเพิ่มอุปทานแรงงานในประเทศมากกว่าเรื่องความเป็นธรรมในการกระจายรายได้ นั่นคือแรงงานทุกระดับรายได้ล้วนแต่ได้รับ NIT ทั้งสิ้น

รูปแบบดังกล่าวอาจไม่เหมาะที่จะนำมาประยุกต์ใช้กับกรณีของไทย เนื่องจากประเทศไทยมีอัตราการว่างงานต่ำมาก ประชากรไทยมีรายได้ค่อนข้างต่ำ และมีการกระจายรายได้ที่ไม่ดีเท่าที่ควร ดังนั้น

ระโยชน์หลักในการใช้ระบบ NIT จึงไม่ใช่เพื่อจูงใจให้กำลังแรงงานทำงานมากขึ้น แต่เพื่อจูงใจให้กำลังแรงงานเข้าสู่ระบบภาษีมากขึ้น ดังนั้นการจ่ายเงินโอนควรมุ่งเป้าหมายไปที่กลุ่มคนรายได้ต่ำมากกว่าคนมีฐานะดี นั่นคืออัตราการจ่ายเงินโอนควร ลดลง (Phase-out) เมื่อแรงงานมีรายได้สูงขึ้นถึงระดับหนึ่งแล้ว

สำหรับระบบ NIT ของอิสราเอลมีจุดเด่นที่ในช่วงแรกที่นำมาใช้เป็นการประกาศใช้เฉพาะบางพื้นที่ ทำให้ใช้งบประมาณน้อย แต่มาตรการก็มีการปรับเปลี่ยนในทุกปี โดยในปี พ.ศ. 2553 ได้เพิ่มเขตพื้นที่บังคับใช้มาตรการไปทั่วประเทศ อย่างไรก็ดีวิธีนี้อาจทำให้เกิดความลักลั่นในการใช้มาตรการ NIT ระหว่างพื้นที่ต่างๆ ในประเทศ

ข้อสังเกตประการหนึ่ง คือ ลักษณะของมาตรการ NIT ในประเทศต่างๆ มักจะมีลักษณะเป็นการเครดิตภาษีเงินได้ (Tax Credit) ซึ่งเป็นมาตรการบรรเทาภาระภาษีประเภทหนึ่งที่ให้สิทธิประโยชน์ในทางภาษีในลักษณะเดียวกันกับการหักค่าใช้จ่ายหรือค่าลดหย่อน โดยการเครดิตภาษีเป็นวิธีการคำนวณภาษีที่ทำให้ผู้เสียภาษีมีภาระภาษีลดลง ซึ่งจะคำนวณเมื่อได้มีการหัก ค่าใช้จ่ายและค่าลดหย่อนแล้ว ซึ่งใน กรณีของไทยนั้น การเครดิตภาษีเงินได้ในระบบภาษีปรากฏอยู่ในกฎหมาย 2 ส่วน ดังนี้

1.บัญญัติไว้ในมาตรา 47 ทวิ แห่งประมวลรัษฎากร สำหรับผู้มีเงินได้ประเภทเงินปันผลในส่วนแบ่งของกำไรตามมาตรา 40 (4) (ข) ที่ได้รับจากบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายไทย โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อขจัดการจัดเก็บภาษีที่ซ้ำซ้อนในเงินได้จำนวนเดียวกัน (ชัยสิทธิ์ ตราชูธรรม 2542)

2.บัญญัติไว้ในอนุสัญญาภาษีซ้อน ซึ่งประเทศไทยได้ทำความตกลงกับนานาประเทศ โดยได้กำหนดให้ประเทศถิ่นที่อยู่มีหน้าที่ให้การเครดิตภาษีกับผู้มีเงินได้ที่ได้ชำระแล้วในประเทศแหล่งเงินได้ ซึ่งมาตรการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อ ขจัดการเก็บภาษีที่ซ้ำซ้อน

ในปัจจุบันระบบภาษีไทยได้อนุญาตให้มีการเครดิตภาษีในสองกรณีที่กล่าวมาแล้วเท่านั้น โดยมิได้ปรับใช้กับเงินได้ประเภทบุคคลธรรมดาเป็นการทั่วไป ซึ่งกล่าวได้ว่า ประเทศไทยยังไม่เคยปรับใช้มาตรการเครดิตภาษีที่มุ่งผลในการบรรเทาภาระภาษี หรือเพื่อเป็นการลดความเหลื่อมล้ำในการ กระจายรายได้

หากแต่มาตรการเครดิตภาษีที่ปรับใช้มีวัตถุประสงค์ในการขจัดภาษีซ้อนในเชิงเศรษฐกิจเป็นหลัก โดยมิได้มีการเครดิต ภาษีที่มีลักษณะเป็นมาตรการเงินโอน