โจทย์ที่ควรถามสัมปทานรอบ 21 (จบ)

ไทยเป็นประเทศแรกๆ ที่วิวัฒนาการไปสู่ระบบที่มีความยืดหยุ่นสูงและมีความ “ก้าวหน้า” มากจาก Thailand I ในปี 2514 เป็น Thailand III ตั้งแต่ปี 2532 หากพบน้อยเก็บน้อย พบมากก็เก็บมาก และยังเก็บ Windfall Tax ด้วยกลไก SRB ได้อีก

WoodMac สรุปความแตกต่างในสาระสำคัญระหว่าง 2 ระบบในปัจจุบันดังนี้

ระบบสัมปทานมีจุดแข็งคือ (1) โครงการพัฒนาได้รวดเร็วกว่าเพราะความยุ่งยากของขั้นตอนน้อย (2) Fiscal Sovereignty - ง่ายกว่าสำหรับรัฐที่จะเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขภายนอกซึ่งประเทศอังกฤษจะขึ้นชื่อในการเปลี่ยนเงื่อนไขและอัตราภาษีบ่อย ทั้งเพิ่มขึ้นและลดลง แต่เนื่องจากความอุดมสมบูรณ์ของเขายังสูงนักลงทุนจึงไม่หนี (3) เอกชนมีแรงจูงใจที่จะลดต้นทุน (4) เอกชนบันทึกปริมาณสำรองปิโตรเลียมได้มากกว่า แต่มีจุดอ่อนคือ อาจถูกเข้าใจผิดว่ารัฐเสียอำนาจในการควบคุมทรัพยากร

ระบบ PSC มีจุดแข็งคือ (1) Resource Sovereignty – รัฐบาลควบคุมกำกับการพัฒนาแหล่งผลิตได้อย่างละเอียดใกล้ชิด (2) เอกชนได้ความมั่นคงทางการเงินเพราะเงื่อนไขแทบทั้งหมดจะถูกกำหนดอยู่ในสัญญา (เอกชนมักเลือกใช้ระบบ PSC หากเข้าไปลงทุนสำรวจในประเทศที่ระบบกฎหมายยังไม่ค่อยพัฒนานัก) แต่มีจุดอ่อนคือ (1) ใช้เวลานานกว่าในการดำเนินโครงการเพราะมีขั้นตอนที่รัฐบาลต้องอนุมัติมาก (2) เอกชนบันทึกปริมาณสำรองปิโตรเลียมได้น้อยกว่า (3) การบริหารค่าใช้จ่ายไม่มีประสิทธิภาพ บางกรณีเกิด Gold-Plating หรือ “การเลี่ยมทอง” กล่าวคือ สร้างหรือซื้ออุปกรณ์ที่ดีหรือดูดีเกินจำเป็น

เรื่องการเจรจาในระบบ PSC ซึ่งอาจช่วยให้ได้เงื่อนไขที่เหมาะสมกับแหล่งผลิตนั้นๆ มากที่สุด เขาบอกว่ามีแพร่หลายแม้ไม่ทุกประเทศแต่ผู้เขียนห่วงว่าการเจรจาเป็นปัจจัยเสี่ยงสำหรับประเทศไทย เพราะเรามีวัฒนธรรมที่ผู้มีอำนาจชอบแทรกแซงเพราะ “ต้องช่วยเหลือ” พวกพ้อง

การสำรวจหาและผลิตปิโตรเลียมเป็นการลงทุนที่มีความเสี่ยงสูง ซึ่งรัฐบาลทุกประเทศไม่อยากเอางบประมาณมาเสี่ยงลงทุนเพราะอาจไม่พบหรืออาจต้องลงทุนบานปลาย การลงทุนจึงอาศัยองค์กรที่มีทุนมากและพร้อมเสี่ยงเนื่องจากมีความเชี่ยวชาญและเทคโนโลยีเป็นการเสี่ยงอย่างมีเหตุผลแต่ต้องมีผลตอบแทนคุ้มค่าถ้าสำเร็จ

ระบบที่ดีจะต้องสนองความต้องการของประเทศทั้งในระยะสั้นและระยะยาว โดยทำให้เกิดสภาพ win-win ร่วมกับผู้ลงทุนได้

ทั้งนี้ ผู้ลงทุนไม่ว่าบริษัทข้ามชาติหรือแม้แต่บริษัทน้ำมันแห่งชาติ แทบทุกแห่งจะไปแสวงหาโอกาสในการลงทุนพลังงานทั่วโลก โดยจะเปรียบเทียบความคุ้มค่าของโครงการต่างๆ (Project Ranking) โครงการไหนที่เสี่ยงสูงแต่ผลตอบแทนต่ำไป หรือมีขั้นตอนที่ยุ่งยากล่าช้า หรือมี “ต้นทุนแฝง” เพราะรัฐมีอำนาจควบคุมมากทำให้เกิดการแทรกแซงหรือเรียกใต้โต๊ะ ก็จะยากที่จะดึงดูดการลงทุน

ในการแข่งขันเพื่อดึงดูดการลงทุนไม่เพียงแต่ประเทศที่มีแหล่งผลิตเล็กจะต้องสร้างแรงจูงใจ แม้แต่ประเทศที่มีศักยภาพโดยรวมสูงอย่างมาเลเซีย (ใช้ PSC) และนอร์เวย์ (ใช้สัมปทาน) ก็ต้องยอม “ลดราคา” เพื่อดึงดูดการลงทุนในพื้นที่ใหม่ที่มีความไม่แน่นอนสูง (New Frontier) หรือพื้นที่เก่าที่ศักยภาพลดน้อยเพราะมีการผลิตออกไปมากแล้ว (Mature Development)

WoodMac เห็นว่าการเรียกร้องให้นำระบบ PSC มาใช้แทนสัมปทานเป็นการตั้งโจทย์ที่ผิดสำหรับประเทศไทย โจทย์ที่ควรหาคำตอบคือ ทำอย่างไร...ให้มีการสำรวจหาปิโตรเลียมมากที่สุด มีการพัฒนาแหล่งที่ค้นพบอย่างรวดเร็ว สามารถนำปิโตรเลียมขึ้นมาใช้ให้ได้มากที่สุด เพื่อจะลดภาระการนำเข้า LNG ซึ่งมีราคาแพงกว่าก๊าซที่ผลิตได้ในประเทศ

เขาจึงเห็นด้วยที่รัฐบาลตัดสินใจเปิดสัมปทานรอบที่ 21 เพราะ 10 ปีที่ผ่านมาไทยมีการพบปิโตรเลียมเพื่อทดแทนปริมาณสำรองที่ถูกใช้ไปเพียง 25% เท่านั้น

WoodMac มองว่า PSC เหมาะสำหรับประเทศที่มีความอุดมสมบูรณ์ทางปิโตรเลียมสูง ผลิตได้เกินกว่าที่ใช้ในประเทศ  คือมีสถานะเป็นผู้ส่งออกสุทธิ PSC ไม่เหมาะกับประเทศไทยที่มีแหล่งปิโตรเลียมขนาดเล็ก และต้องเร่งพัฒนาแหล่งสำรองทดแทนปริมาณที่ผลิตใช้ไปแต่ละปี

ไม่ว่าจะเป็นระบบอะไรก็สมควรที่จะปรับปรุงให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป เพื่อให้ประเทศได้ประโยชน์มากที่สุด แต่การปฏิรูปต้องอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลจริง และต้องพิจารณาความเสี่ยงของการเปลี่ยนแปลงเทียบกับประโยชน์ที่อาจจะได้รับอย่างรอบคอบ