แนวคิดที่อยู่เบื้องหลังโครงการรับจำนำข้าวของไทย

ในปัจจุบัน ซึ่งรัฐบาลใหม่กำลังนำโครงการ “จำนำ (ข้าวใน) ยุ้งฉาง” กลับมาใช้ ภายใต้ชื่อที่เป็นทางการว่า “โครงการสินเชื่อชะลอการขายข้าวเปลือกนาปี” ท่ามกลางความงุนงงของคนจำนวนมาก เนื่องจากรัฐบาล โดยเฉพาะตัวนายกรัฐมนตรี ได้เคยแสดงท่าทีไว้อย่างแข็งขันหลายครั้งว่า รัฐบาลนี้จะแก้ปัญหาอย่างเป็นระบบอย่างที่ไม่มีรัฐบาลไหนเคยทำมาก่อน รวมทั้งมีเสียงโจมตีจากคนจำนวนหนึ่งว่า ในที่สุดแล้วรัฐบาลก็หันกลับไปใช้โครงการรับจำนำข้าวหลังจากที่ผ่านมาคนในรัฐบาลหลายท่านได้โจมตีโครงการดังกล่าวอย่างรุนแรง

บทความนี้ จะพยายามอธิบายกระบวนการและแนวคิดที่อยู่เบื้องหลังโครงการรับจำนำข้าวของรัฐบาลนี้ ซึ่งถ้าจะว่าไปแล้ว ก็เป็นหนึ่งในแนวคิดและความเชื่อที่มีอายุยืนยาวพอๆ กับแนวคิดเรื่องการใช้มาตรการกำหนดพื้นที่ (“โซนนิ่ง”) เป็นเครื่องมือที่มาช่วยรักษาเสถียรภาพราคาสินค้าเกษตร และแนวคิดที่ว่าประเทศไทยสามารถจับมือกับประเทศผู้ผลิตรายอื่นๆ เพื่อกำหนดและยกราคาสินค้าเกษตรให้สูงขึ้น

ก่อนอื่นขอทำความเข้าใจกับประเด็นเล็กๆ (แต่สำคัญสำหรับการอธิบายเรื่องนี้) ด้วยการตอบคำถามต่อไปนี้

Q. จริงหรือไม่ ที่การรับจำนำที่แท้จริงนั้น ราคารับจำนำจะต้องต่ำกว่าราคาตลาดเท่านั้น ไม่เช่นนั้นก็ถือไม่ได้ว่าเป็นการรับจำนำ

A. ก่อนจะตอบคำถามนี้ ผมอยากให้ลองดูตัวอย่างจริงจาก “โครงการรับจำนำ (ข้าวใน) ยุ้งฉาง” ของรัฐบาลนี้เสียก่อน

รัฐบาลนี้บอกว่าจะรับจำนำข้าวหอมมะลิในอัตรา 90% ของ “ราคาเป้าหมาย” (อีกข่าวใช้คำว่า 90% ของ “ราคาเป้าหมายตลาด”) ซึ่งตั้งไว้ที่ 16,000 บาท ดังนั้นราคารับจำนำก็จะอยู่ที่ 14,400 บาท ซึ่งผมเข้าใจว่า สูงกว่าราคาตลาดของข้าวหอมมะลิในปัจจุบัน (อัตรานี้ยังไม่รวม “ค่าเช่ายุ้งฉาง” และ “ค่าจ้างชาวนา” อีกตันละ 1,000 บาท)

หรือว่ารัฐบาลนี้ก็เดินซ้ำรอย “ทำผิดหลักการการรับจำนำ” อย่างที่ “กูรู้ (สู้โกงและไม่เอาผู้นำโง่)” หลายๆ ท่านเคยวิจารณ์รัฐบาลที่แล้วกันอย่างสนุกปาก

ก่อนจะตอบคำถามนี้จริงๆ ผมอยากชวนให้ลองคิดต่ออีกนิดว่า ถ้ารัฐบาลไหนก็ตาม “รับจำนำ” ในราคาที่ต่ำกว่าตลาด แล้วจะมีเกษตรกรนำสินค้ามาจำนำหรือไม่

คำตอบจริงๆ ก็คืออาจมีบ้าง (แต่ปกติจะมีน้อยมาก รวมทั้งโครงการรับจำนำข้าวของไทยในระหว่างปี 2525-2529 ซึ่งแต่ละปีมีข้าวมาจำนำหลักพันหรือหมื่นตันต่อปีเท่านั้น)

ดังนั้น โครงการรับจำนำสินค้าเกษตรในประเทศไหนในโลกนี้ ก็ตามที่เป็นโครงการที่มีเกษตรกรนำสินค้ามาจำนำในปริมาณที่มีนัยสำคัญ ล้วนแล้วแต่เกิดขึ้นเมื่อราคาจำนำสูงกว่าราคาตลาดแทบทั้งสิ้น

เหตุที่มีการรับจำนำในที่ราคาที่สูงกว่าราคาตลาด ก็เพราะการรับจำนำเหล่านั้นไม่ใช่การจำนำจำนองทั่วไป แต่เป็นการรับจำนำที่เป็นส่วนหนึ่งของโครงการรักษาเสถียรภาพราคาให้เกษตรกร ซึ่งการรักษาเสถียรภาพมักจะมีการตั้ง “ราคาเป้าหมาย (Target price)” ที่มักจะผูกกับราคาในอดีต (เพื่อไม่ให้ราคาที่เกษตรกรได้รับตกฮวบ ในกรณีที่ราคาตลาดตกต่ำผิดปกติ)

เพื่อที่จะช่วยให้เกษตรกรสามารถรับมือกับความผันผวนของราคาในกรณีที่ราคาตลาดตกต่ำลงอย่างรวดเร็วผิดปกติ โครงการเหล่านี้มักรับจำนำสินค้าในราคาที่ใกล้เคียง (แต่ต่ำกว่า) ราคาเป้าหมาย (ซึ่งสะท้อนราคาในอดีต)

ในกรณีที่ราคายังคงตกต่ำต่อไป ราคาจำนำก็จะกลายเป็น “ราคาประกันขั้นต่ำที่เกษตรกรจะขาย (ให้รัฐ) ได้” เพราะเกษตรกรจะไม่มาไถ่ถอน

แต่ที่รัฐยังรับจำนำ แทนที่จะรับซื้อขาดตั้งแต่แรก ก็เพราะอาจมีความเป็นไปได้ว่าราคาตอนผลผลิตออกอาจตกต่ำ “ผิดปกติ” เป็นการชั่วคราว แล้วค่อยๆ ปรับตัวเพิ่มกลับขึ้นมา ซึ่งในกรณีนี้เกษตรกรก็จะมีทางเลือกที่จะมาไถ่ถอน (ปกติจะไถ่ถอนกระดาษ ซึ่งก็คือใบประทวน) ไปขายในราคาตลาดที่เพิ่มขึ้นมาได้

การที่ราคารับจำนำถูกผูกไว้กับราคาในอดีต (ไม่ใช่ราคาปัจจุบัน) ด้วยเหตุผลเรื่องการรักษาเสถียรภาพราคาและรายได้ที่เกษตรกรได้รับ ทำให้ในช่วงที่ตลาดเป็นขาลง ราคารับจำนำย่อมมีโอกาสที่จะสูงกว่าราคาตลาด และในบางช่วงอาจสูงกว่าเป็นเวลานานหลายปี ซึ่งมักจะกลายเป็นภาระหนักของรัฐบาลในช่วงนั้น แต่ในที่สุดแล้ว ราคาเป้าหมายก็จะค่อยๆ ลดลงมาใกล้เคียงกับราคาตลาด และเกษตรกรก็จะหยุดนำผลผลิตมาจำนำ

ทั้งนี้ เพราะรัฐบาลประเทศเหล่านี้ (โดยเฉพาะประเทศที่ส่งออกสินค้าเกษตร) ไม่ได้ตั้งเป้าในการกำหนดราคาเป้าหมายให้สูงกว่าราคาตลาดตามอำเภอใจ แบบที่เกิดขึ้นในประเทศไทยในหลายรัฐบาล

สำหรับโครงการรับจำนำข้าวของไทยในอดีตนั้น ไม่ได้เริ่มมาจากแนวคิดเรื่องการรักษาเสถียรภาพแบบประเทศอื่น แต่มาจากความเชื่อของข้าราชการ (และต่อมาก็นักการเมืองด้วย) ที่มักเชื่อว่า การที่ชาวนาขายข้าวทันทีหลังจากเกี่ยวข้าว เป็นสาเหตุสำคัญที่ทำราคาข้าวตกต่ำ (และทำให้ชาวนาขายข้าวได้ราคาต่ำด้วย) เพราะพ่อค้าจะสามารถกดราคา และเชื่อต่อไปว่า ถ้าชาวนาเก็บข้าวเอาไว้ขายทีหลัง ก็จะช่วยแก้ทั้งปัญหาได้

แต่การที่จะชักจูงให้ชาวนา ซึ่งต้องลงทุนลงแรงปลูกข้าวตั้งแต่หลายเดือนก่อน เก็บข้าวไว้ต่อไปอีก ก็จะต้องหาเงินมาให้ชาวนาใช้ในระหว่างการเก็บข้าว (รวมทั้งชาวนาบางรายก็มีหนี้ รวมทั้งหนี้ ธ.ก.ส.ที่ครบกำหนดในช่วงที่เกี่ยวข้าว) รัฐบาลในอดีตจึงพยายามกดดันให้ ธ.ก.ส.เลื่อนกำหนดการชำระหนี้ และต่อมาก็กดดันให้ ธ.ก.ส.ปล่อยกู้ให้ชาวนา โดยให้ชาวนานำข้าวมาเป็นหลักประกันเงินกู้ ซึ่งเป็นจุดเริ่มของโครงการรับจำนำข้าวของไทย