ประเมินผลการกระจายอำนาจของไทยระยะ 15 ปี (ตอนจบ)

การประเมินผลสำเร็จและปัญหาอุปสรรคของการกระจายอำนาจในรอบ 15 ปี (พ.ศ. 25402556) ที่ผ่านมาว่าเป็นเช่นใด

ปัญหาอุปสรรค หรือสาเหตุที่ทำให้การกระจายไปได้ไม่ไกลมีอะไรบ้าง?

คณะนักวิจัยสามารถประมวลสาเหตุของอุปสรรคในการกระจายอำนาจได้เป็น 2 เรื่อง คือ

1.นโยบายการกระจายอำนาจในรอบ 15 ปีที่ผ่านมาไม่ต่อเนื่อง และมีการเปลี่ยนแปลงไปตามนโยบายของรัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศ กล่าวคือ ในช่วงปี พ.ศ. 2540-2543 นโยบายของรัฐบาลมีความชัดเจน เข้มแข็ง กระตือรือร้นต่อการกระจายอำนาจ แต่รัฐบาลในช่วงหลังจากนั้นกลับใช้นโยบายรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง

จนถึงปี พ.ศ. 2549 เป็นต้นมา รัฐบาลหลายชุดทำงานอย่างขาดเสถียรภาพ ไม่มีนโยบายด้านการกระจายอำนาจที่ชัดเจน และมิได้ดำเนินการผลักดันการกระจายอำนาจอย่างจริงจัง จึงปล่อยให้การกระจายอำนาจตกอยู่ในมือของข้าราชการประจำและนักการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรที่ต่างดึงให้การกระจายอำนาจเดินถอยหลังเป็นระยะๆ

2.วิธีการกระจายอำนาจผิดพลาด ข้อมูลจากการศึกษาครั้งนี้พบว่าภารกิจส่วนใหญ่ถูกถ่ายโอนลงไปที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างสุด ซึ่งก็คือเทศบาลและ อบต. แต่ในอีกด้านหนึ่ง กว่าร้อยละ 70 ของเทศบาลและ อบต.ในปัจจุบันมีขนาดเล็กและมีขีดความสามารถจำกัด ทำให้เทศบาลและ อบต.ส่วนใหญ่ไม่สามารถรับภารกิจที่ส่วนราชการต่างๆ ถ่ายโอนลงไปได้อย่างเต็มที่

ในขณะเดียวกัน รัฐบาลและส่วนราชการที่มีหน้าที่รับผิดชอบในด้านนี้ก็ไม่ได้สนใจที่จะยกระดับขีดความสามารถของท้องถิ่น เพื่อให้สามารถทำหน้าที่ดำเนินภารกิจถ่ายโอนต่างๆ ได้อย่างราบรื่น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการถ่ายโอนบุคลากร รายได้ หรือแม้กระทั่งการแก้ไขกฎหมายเพื่อเพิ่มอำนาจให้ท้องถิ่นดำเนินงานได้อย่างแท้จริง

ปล่อยให้ท้องถิ่นตัดสินใจกันเองว่าจะรับหรือไม่รับภารกิจอะไรไปดำเนินการ จะทำได้แค่ไหนก็สุดแล้วแต่ท้องถิ่นนั้นๆ และไม่ใช่เรื่องที่รัฐบาลและส่วนราชการจะต้องเข้าไปร่วมรับผิดชอบต่อความล้มเหลวของการถ่ายโอนภารกิจแต่อย่างใด วิธีการดังกล่าวทำให้กระบวนการกระจายอำนาจขับเคลื่อนไม่ได้เต็มที่เท่าที่ควร

วิธีการกระจายอำนาจที่ผิดพลาดอีกประการหนึ่ง ก็คือการใช้กุศโลบายให้มีการถ่ายโอนภารกิจและทรัพยากรจากส่วนราชการไปยังท้องถิ่นตามความสมัครใจ (Voluntary Basis) ทั้งนี้ก็เพื่อลดแรงต่อต้านทางการเมืองในช่วงที่ผ่านมา แต่อย่างไรก็ดี เมื่อการกระจายอำนาจไม่มีการบังคับ ไม่มีการผลักดัน ไม่มีการลงโทษ และไม่มีแรงจูงใจให้มีการถ่ายโอนภารกิจและทรัพยากรจากรัฐบาลสู่ชุมชนท้องถิ่น

การกระจายอำนาจจึงไม่ประสบผลสำเร็จมากเท่าที่ควร และประชาชนในหลายพื้นที่ก็มิได้รับการดูแลปัญหาหรือคุณภาพชีวิตอย่างเต็มที่ เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดอำนาจดำเนินการ และมิได้รับการถ่ายโอนภารกิจและทรัพยากรให้อย่างเพียงพอตามบทบัญญัติของกฎหมาย

ทิศทางการกระจายอำนาจในอนาคตควรจะเป็นอย่างไร?

1.รัฐไทยต้องกระจายอำนาจให้กว้างขวางและเข้มข้นมากยิ่งขึ้น ผลการวิจัยในครั้งนี้ยืนยันว่าการกระจายอำนาจในรอบ 15 ปีที่ผ่านมาเป็นทิศทางที่ถูกต้อง แม้ท้องถิ่นจะมีบทบาทและมีขีดความสามารถที่จำกัด แต่ภายใต้ข้อจำกัดที่เป็นอยู่นี้ก็ได้ทำให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีมากขึ้นพอสมควร และสามารถเข้าถึงบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานได้มากขึ้นอย่างชัดเจน

รัฐจึงควรผลักดันให้มีการกระจายอำนาจให้กว้างขวางและมีความเข้มข้นยิ่งขึ้นต่อไป เพื่อให้ท้องถิ่นสามารถบริหารจัดการเมืองในภูมิภาคต่างๆ ที่กำลังเติบโตอย่างรวดเร็วได้อย่างแท้จริง

2.ปรับปรุงแนวคิดในการถ่ายโอนภารกิจสู่ท้องถิ่นเสียใหม่ โดยกำหนดให้ท้องถิ่นขนาดเล็ก (เทศบาลตำบลและ อบต.ขนาดเล็ก) มีหน้าที่จัดบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานเพียงไม่กี่ประเภทเท่าที่ท้องถิ่นขนาดเล็กเหล่านี้จะสามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่านั้น และให้ถ่ายโอนภารกิจ “ขนาดใหญ่” ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน (อบจ.) และเทศบาลขนาดใหญ่ (เทศบาลนครและเทศบาลเมือง) เป็นผู้ดำเนินการหรือแก้ไขปัญหาให้ประชาชนแทน และจะต้องสนับสนุนให้ท้องถิ่นระดับต่างๆ ทำงานร่วมกันอย่างเข้มข้นมากขึ้นในการดูแลประชาชนต่อไป

3.ยุติกุศโลบายการกระจายอำนาจแบบ “สมัครใจ” และนำมาตรการเชิงบังคับและกำกับดูแล กำหนดบทลงโทษ และมาตรการจูงใจที่จำเป็นมาใช้ในการบริหารระบบนโยบายการกระจายอำนาจ เพื่อให้รัฐและส่วนราชการต่างๆ เร่งถ่ายโอนภารกิจ บุคลากร และงบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และจัดให้มีมาตรการกระตุ้นหรือจูงใจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรับภารกิจถ่ายโอนต่างๆ ไปดำเนินการอย่างจริงจัง โดยเฉพาะกลุ่มภารกิจที่จะต้องดำเนินการตามกฎหมาย

4.ปรับระบบบริหารนโยบายกระจายอำนาจให้มีพลังขับเคลื่อน โดยรัฐจะต้องจัดให้มีองค์กรที่มีหน้าที่รับผิดชอบการบริหารจัดการนโยบายการกระจายอำนาจที่ปฏิบัติงานได้อย่างเป็นเอกภาพ มีศักยภาพในการขับเคลื่อนนโยบาย มีความเป็นอิสระจากการแทรกแซงทางการเมืองในระดับชาติ และมีอำนาจดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการกระจายอำนาจ ซึ่งมีผลผูกพันต่อส่วนราชการอื่นที่เกี่ยวข้องอย่างเข้มแข็ง

5.ทบทวนและยกเลิกมาตรการควบคุมท้องถิ่นที่ “ไม่จำเป็น” เช่น มาตรการจำกัดรายจ่ายบุคลากรที่ไม่เกินร้อยละ 40 ตามกฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น หรือการดูแลควบคุมท้องถิ่นตามกฎหมายอื่นๆ ตลอดจนถึงการยกเลิกแนวทางการตีความเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ขัดหรือแย้งต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ และ พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ เป็นต้น

6.ยกระดับประสิทธิภาพและขีดความสามารถในการบริหารจัดการเมืองและชุมชนชนบทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งสามารถดำเนินการได้โดยการปรับโครงสร้างการปกครองส่วนภูมิภาคและการปกครองท้องถิ่นเสียใหม่

โดยการยุบรวมจังหวัด (ซึ่งเป็น “หน่วยราชการส่วนภูมิภาค”) และ อบจ.เข้าด้วยกัน และจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นให้มีพื้นที่ครอบคลุมทั้งจังหวัด หรือที่เรียกกันว่า “จังหวัดปกครองตนเอง” เพื่อเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้เงินงบประมาณของรัฐ ลดความซ้ำซ้อนในเชิงโครงสร้างระหว่าง “ภูมิภาค” และ “ท้องถิ่น” ในระดับจังหวัด และให้ชุมชนท้องถิ่นสามารถบริหารจัดการเมืองและชุมชนชนบทในพื้นที่จังหวัดหนึ่งๆ ให้ดำรงอยู่ร่วมกันได้อย่างสมดุลและยั่งยืน

ในขณะเดียวกันก็ควรจัดให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่รับผิดชอบการบริหารจัดการเมืองขนาดใหญ่ ขนาดกลาง และเมืองที่มีหน้าที่เฉพาะอื่นๆ (หรือ “เมืองพิเศษ”) เช่น เมืองเศรษฐกิจการค้า เมืองชายแดน เมืองอุตสาหกรรม ฯลฯ ที่ตั้งอยู่ภายในจังหวัดหนึ่งๆ ได้อีกด้วย

ในการเปลี่ยนแปลงนี้จะต้องมีการขับเคลื่อนจากระดับนโยบายและจากภาคส่วนต่างๆ ขนานใหญ่ เนื่องจากจะเป็นการเปลี่ยนแปลงในระดับโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินที่ส่งผลกระทบต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนเป็นอย่างมาก ในการนี้จะต้องมีการพัฒนาระบบสนับสนุนอย่างจริงจัง เพื่อให้การกระจายอำนาจในระดับจังหวัดดำเนินการได้อย่างประสบผลสำเร็จ

ขณะเดียวกัน ก็จะต้องมีการพัฒนาระบบข้อมูลเพื่อการติดตามประเมินผลสำเร็จของการดำเนินการเปรียบเทียบก่อนและหลัง (Before and after) และเปรียบเทียบกับจังหวัดอื่นๆ (Comparative Cases) ในแง่ของการพัฒนาคุณภาพชีวิตและบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนในพื้นที่จังหวัดต่อไป