โจทย์ที่ควรถาม สัมปทานรอบ 21 (ตอน 1)

โจทย์ใหญ่ที่ถูกถามเกี่ยวกับสัมปทาน รอบที่ 21 คือประเทศไทยควรเปลี่ยนจาก ระบบสัมปทานเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต (PSC) หรือไม่ แต่ผู้เชี่ยวชาญกลับบอกว่าเป็นการ ตั้งโจทย์ที่ผิด จะถูกหรือผิดสังคมก็ยังต้องการ คำตอบ!

ผู้เขียนได้มีโอกาสฟัง Wood Mackenzie (WoodMac) บริษัทที่ปรึกษาสำรวจและผลิตปิโตรเลียมชั้นนำของโลก วิเคราะห์เปรียบเทียบ 2 ระบบว่ามีทั้งจุดแข็งและจุดอ่อนทั้งใน มุมมองของรัฐและเอกชนผู้ลงทุน ฉะนั้น ควรเลือกระบบที่เหมาะสมกับสภาพและสถานการณ์ของประเทศจะดีที่สุด

การเปลี่ยนระบบสำรวจผลิตเป็นโจทย์ที่ เกิดขึ้นอยู่เนืองๆ บนโลกใบนี้ WoodMac มองว่าเป็นการเลือกว่าจะวางอำนาจรัฐไว้ที่ตัวทรัพยากรหรือที่ตัวเงิน (resource or fiscal sovereignty) ทั้งนี้ รัฐย่อมต้องการหาเงินให้ได้มากที่สุดเพื่อพัฒนาประเทศและช่วยเหลือคนยากจน

ที่ผ่านมาได้มีการ “เปลี่ยนระบบ” จากทั้งสองฟาก โดยมักทำในพื้นที่ใหม่ เพื่อรักษาความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่อประเทศนั้นๆ

lเปลี่ยนจากสัมปทานเป็น PSC อาทิ ประเทศแองโกลา ไนจีเรีย และตรินิแดด ในทศวรรษ 2530 เมื่อเขาต้องการกำกับและควบคุมการพัฒนาอย่างละเอียดใกล้ชิด (resource sovereignty) แต่ไม่สามารถร่วมลงทุนพัฒนาทะเลน้ำลึกได้

บราซิล นำ PSC มาใช้กับพื้นที่เปิดใหม่เพื่อกำกับควบคุมอย่างใกล้ชิด ทั้งนี้นักวิจัยชาวนอร์เวย์พบว่าอีกสาเหตุที่ PSC ถูกเลือกเพราะให้ภาพลักษณ์ที่ชัดเจนว่าปิโตรเลียมเป็นของรัฐ ซึ่งมีผลต่อคะแนนนิยมของประธานาธิบดีในช่วงนั้น

lเปลี่ยนจาก PSC เป็นสัมปทาน อาทิ ประเทศรัสเซียและคาซัคสถาน ที่เคยทำ PSC ในช่วงทศวรรษ 2530 แต่พบว่าเสียเปรียบเอกชน เพราะยากที่รัฐบาลจะแก้ไขสัญญา จึงเปลี่ยนเป็นสัมปทานเพื่อความยืดหยุ่นในการปรับเงื่อนไข (ภายนอกสัญญา) ศาสตราจารย์ Owen Anderson วิเคราะห์ว่าเมื่อสหภาพโซเวียตล้ม สังคมนิยมถดถอย รัสเซียอยากให้ภาคเอกชนมาลงทุน แต่ไม่ต้องการถูกสับสนว่าเคยเป็นอาณานิคม เนื่องจาก PSC มักใช้โดยประเทศที่เคยเป็นอาณานิคม ทั้งต้องการภาพลักษณ์ของการเป็นประเทศพัฒนาแล้วเช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ในยุโรป ซึ่งใช้ระบบสัมปทานกันทั้งนั้น

แอลจีเรียเคยเซ็นสัญญา PSC ในช่วงราคาน้ำมันต่ำ เมื่อน้ำมันแพงขึ้นรัฐอยากได้สัดส่วนที่สูงขึ้นก็จัดเก็บ windfall tax แต่เอกชนต่อสู้ในศาลชนะคดีหลังปี 2548 จึงออกกฎหมายใหม่ให้การสำรวจผลิตทุกพื้นที่หลังจากนั้นอยู่ภายใต้ระบบสัมปทานถือเป็นการกอบกู้อธิปไตยในการเก็บภาษี หรือ fiscal sovereignty เลยทีเดียว

อย่างไรก็ตาม ทั้งระบบสัมปทานและระบบ PSC ซึ่งต่างก็มีรายละเอียดเฉพาะของตน ของแต่ละประเทศได้มีวิวัฒนาการเป็น new generation ทำให้ผลในทางปฏิบัติหลายๆ อย่างแทบไม่ต่างกัน โดยเฉพาะผลตอบแทนของรัฐที่ทั้งสองระบบสามารถกำหนดตัวเลขขององค์ประกอบและเงื่อนไข ให้ได้รับพอๆ กันในสถานการณ์แบบเดียวกันได้ แต่ระดับของผลประโยชน์รัฐขึ้นอยู่กับศักยภาพปิโตรเลียม หรือความอุดมสมบูรณ์ใต้พิภพของประเทศนั้นๆ หากสมบูรณ์มากรัฐก็เรียกส่วนแบ่งได้มาก หากสมบูรณ์น้อยแต่เรียกส่วนแบ่งสูงก็จะไม่มีใครมาลงทุนอย่างที่เกิดขึ้นในประเทศเขมร n

อ่านต่อสัปดาห์หน้า