ธปท.คุมแบงก์รัฐระวังการเมืองเข้าแทรก

โดย...กนกวรรณ บุญประเสริฐ

ผลจากการที่คณะกรรมการนโยบายและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ (คนร.) หรือซูเปอร์บอร์ด ไฟเขียวมอบอำนาจให้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) สามารถเข้ากำกับตรวจสอบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (แบงก์รัฐ) และให้สามารถเอาผิดและลงโทษ ผู้บริหาร พนักงานที่กระทำความผิด ทุจริต จนทำให้แบงก์ได้รับความเสียหายได้โดยไม่ผ่านกระทรวงการคลัง

นโยบายนี้เท่ากับเป็นการยกแบงก์รัฐทั้ง 6 แห่ง (ไม่รวมธนาคารกรุงไทย) ได้แก่ ธนาคารออมสิน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (ธอส.) ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (เอสเอ็มอีแบงก์) ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (เอ็กซิมแบงก์) และธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย (ไอแบงก์) ที่มีทรัพย์สินรวมกันกว่า 7 ล้านล้านบาท มีเงินฝากรวมกันกว่า 5.6 ล้านล้านบาท มีเงินปล่อยกู้มากกว่า 5.23 ล้านล้านบาท เข้าไปอยู่ภายใต้การดูแลของ ธปท.ทั้งหมด

ด้าน ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการ ธปท. ชี้แจงว่า ในปี 2558 ธปท.จะเดินหน้าแก้กฎหมาย เพื่อให้มีอำนาจเอาผิดผู้บริหารแบงก์รัฐได้ ส่วนในปี 2557 จะนำ พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงินปี 2551 มาบังคับใช้กับแบงก์รัฐก่อน โดยยืนยันว่าเกณฑ์ที่ใช้กำกับจะไม่เข้มข้นเท่ากับธนาคารพาณิชย์

ข้อดีของการดึงแบงก์รัฐเข้าไปอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ ธปท. คือช่วยให้การดำเนินธุรกิจของแบงก์รัฐจะทำอยู่บนมาตรฐานที่มีการควบคุมความเสี่ยงซึ่งเป็นเกณฑ์มาตรฐานสากลยอมรับ เพราะก่อนหน้านี้ ธนาคารโลกเคยตั้งข้อสังเกตเรื่องสถาบันการเงินไทย ว่า ทำไมถึงมสองมาตรฐาน เพราะแบงก์รัฐไม่ใช้เกณฑ์บาเซิลทู แม้กระทั่งธนาคารออมสิน หรืออย่างกรณี ธ.ก.ส.ก็ไม่เข้าเครดิตบูโร ขณะที่ธนาคารพาณิชย์ทั้งหมดเดินหน้าตามมาตรฐานสากลกันหมดแล้ว

ขณะที่ข้อเสียก็มีหลายประเด็น เช่น การกำกับของ ธปท.จะไม่สอดคล้องกับบทบาทภารกิจของแบงก์รัฐ ที่ถูกการเมืองและกระทรวงการคลังสั่งใช้ปล่อยกู้เพื่อช่วยเหลือคนรากหญ้า รายย่อย เอสเอ็มอี เกษตรกร ชาวไร่ ชาวนา คนที่ไม่สามารถเข้าถึงบริการของธนาคารพาณิชย์ ซึ่งถือเป็นกลุ่มที่มีความเสี่ยงเป็นหนี้เสีย จึงไม่สามารถใช้เกณฑ์การกำกับที่เข้มงวดแบบธนาคารพาณิชย์มาบังคับใช้ได้

มติของซูเปอร์บอร์ดครั้งนั้น ถือว่าพลิกความคาดหมายของคนกระทรวงการคลัง เพราะไม่เห็นด้วยที่จะยกแบงก์รัฐให้ ธปท.กำกับ เนื่องจากเกรงว่า ธปท.จะไม่เข้าใจธรรมชาติการทำงานของแบงก์รัฐที่ถูกใช้เป็นเครื่องมือรัฐบาลในการกระตุ้นเศรษฐกิจตามนโยบายประชานิยม จึงไม่สามารถปฏิบัติตามเกณฑ์มาตรฐานสากลได้ ซึ่งที่ผ่านมา ธปท.ใช้เกณฑ์ของกระทรวงการคลังในการเข้าตรวจสอบแบงก์รัฐ แต่ด้วยสถานการณ์การเมืองที่ผ่านมาทำให้ซูเปอร์บอร์ดถืออำนาจเบ็ดเสร็จ จึงทำให้คนกระทรวงการคลังอยู่ในภาวะน้ำท่วมปาก พูดหรือแสดงความเห็นอะไรไม่ได้

ประกอบกับจำนนด้วยหลักฐานเนื่องจากมีแบงก์รัฐ 2 แห่ง ที่ซูเปอร์บอร์ดสั่งส่งแผนฟื้นฟูรอบใหม่ คือ เอสเอ็มอีแบงก์ และไอแบงก์ ที่มีปัญหาการเมืองเข้าแทรกแซงการปล่อยสินเชื่อ ผู้บริหารทุจริต จนแบงก์มีหนี้เสียมากกว่า 40% เงินกองทุนติดลบ หากเป็นธนาคารพาณิชย์ทั่วไปคงถูกสั่งให้ปิดกิจการไปแล้ว แม้ที่ผ่านมากระทรวงการคลังสั่งทำแผนฟื้นฟูแต่ก็ไปไม่รอด และไม่สามารถหาคนมารับผิดได้ จึงเป็นเหตุผลให้ซูเปอร์บอร์ดสั่ง ธปท.เข้ายึดการกำกับและตรวจสอบแบงก์รัฐแบบเบ็ดเสร็จ โดยให้สามารถร้องทุกข์กล่าวโทษเพื่อเอาผิดกับผู้บริหารที่ทุจริตได้

นอกจากนี้ ข้อเสียที่เกิดขึ้นจากการใช้เกณฑ์กำกับการจัดชั้นหนี้ที่เข้มงวดขึ้น อาจทำให้แบงก์รัฐทำตัวเหมือนธนาคารพาณิชย์ คือปฏิเสธการปล่อยกู้คนกลุ่มเสี่ยง คนยากจน รายย่อย เอสเอ็มอี ที่ไม่สามารถเข้าถึงสินเชื่อ เพราะพนักงานแบงก์รัฐจะไม่กล้าปล่อยกู้เหมือนเอสเอ็มอีแบงก์ ที่มีการสอบทุจริตผู้บริหารกันมากๆ พนักงานก็ไม่กล้าปล่อยกู้จนสินเชื่อในช่วง 6 เดือนแรกหดตัว 5,0006,000 ล้านบาทมาแล้ว

ทำให้เกิดการตั้งคำถามที่ ธปท.และกระทรวงการคลังต้องออกมาชี้แจงโดยด่วน เพื่อสร้างความชัดเจนต่อการกำหนดทิศทางการทำงานของแบงก์รัฐในปีหน้า ว่า ใครกันระหว่าง ธปท.หรือคลัง ที่จะเป็นคนกำหนดนโยบาย

หากคลังเป็นคนกำหนดนโยบาย สั่งให้แบงก์รัฐไปดำเนินงานตามนโยบาย เช่น ให้ปล่อยกู้กับกลุ่มรากหญ้า หรือเอสเอ็มอีรายย่อย ซึ่งมีความเสี่ยง แต่คนตรวจคือ ธปท.ที่คอยถือดาบกำกับอยู่ข้างหลัง เท่ากับแบงก์รัฐกำลังถูกบีบหน้าอยู่ตรงกลาง จากการกำหนดนโยบายที่ไม่มีความชัดเจนของภาครัฐ

นอกจากนี้ อำนาจของ ธปท.ในการกำกับมีมากน้อยระดับไหน สามารถระงับยับยั้งโครงการประชานิยมที่รัฐบาลหรือกระทรวงการคลังสั่งได้หรือไม่ หาก ธปท.เห็นว่าเป็นการปล่อยกู้ที่เสี่ยง เช่น รัฐบาลสั่ง ธ.ก.ส.ปล่อยกู้จำนำข้าว หรือยืมเงินสภาพคล่อง ธ.ก.ส.มาจ่ายชาวนาไร่ละ 1,000 บาท ด้าน ธปท.สามารถออกคำสั่งห้าม ธ.ก.ส.ไม่ให้ปล่อยกู้จำนำข้าวได้หรือไม่ หรือถ้ากระทรวงการคลังต้องการให้ทำโครงการประชานิยม จนเกิดความเสียหายขึ้นมาจริง ธปท.สามารถสั่งให้กระทรวงการคลังชดเชยความเสียหายและเพิ่มทุนให้แบงก์รัฐแบบปีต่อปีได้หรือไม่

ถ้า ธปท.ไม่มีอำนาจระงับยับยั้งการใช้แบงก์รัฐในโครงการประชานิยมที่รัฐบาลมักอ้างว่าเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจได้ ธปท.ก็จะตกที่นั่งเดียวกับกระทรวงการคลัง คือเป็นแค่หัวโขน ท้ายที่สุดก็ไม่ได้เข้าไปช่วยยกมาตรฐานการปล่อยสินเชื่อของแบงก์รัฐได้อย่างแท้จริง

ดังนั้น ในการเดินหน้าแก้กฎหมายเพื่อกำกับแบงก์รัฐ ควรมีการระบุถึงเกณฑ์ในการกำกับทั้งเรื่องมาตรฐานการปล่อยสินเชื่อ การตั้งสำรอง การดำรงเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง เกณฑ์การใส่เงินเพิ่มทุน การชดเชยความเสียหาย และบทลงโทษที่ชัดเจน รวมทั้งควรมีการตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลแบงก์รัฐที่ควรมีคนของกระทรวงการคลัง ในฐานะผู้กำหนดนโยบาย และคนของ ธปท.ในฐานะผู้กำกับและตรวจสอบ เพื่อให้สามารถกำกับและตรวจสอบได้อย่างมีประสิทธิภาพ สร้างความชัดเจนในการทำงานของผู้บริหารและพนักงานแบงก์รัฐ ให้คนทำงานได้มีหลักพิง ไม่ถูกโยนบาปให้แต่ผู้บริหารแบงก์รัฐ ว่าเป็นคนทำให้แบงก์เจ๊ง แต่นักการเมืองกลับลอยนวล

มิฉะนั้น ในปี 2558 ที่จะถึงนี้อาจได้เห็นภาพแบงก์รัฐทั้งระบบชะลอการปล่อยกู้ จะยิ่งเป็นการซ้ำเติมให้เศรษฐกิจที่ต้องการกระตุ้นกลับดิ่งลงเหวไปได้ง่ายๆ

นอกจากนี้ “การเมืองคือรัฐบาล” ต้องมีคำตอบที่ชัดเจนก่อนว่า จะกล้าเลือกโครงการประชานิยมหรือไม่ เพราะขนาดรัฐบาลปัจจุบันที่ประกาศตัวว่าจะเลิกประชานิยมให้หมดสิ้นไปจากแผ่นดินไทย ยังต้านไม่อยู่ จนต้องออกมาแจกเงินชาวนาไร่ละ 1,000 บาท เป็นเงินถึง 4 หมื่นล้านบาทเข้าไปแล้ว

ขณะเดียวกันยังมีประเด็นที่น่าจับตา จากการที่ ธปท.รวบอำนาจเอาแบงก์รัฐไปกำกับเสียเอง อาจเป็นการชักศึกเข้าบ้าน เท่ากับเป็นการเชื้อเชิญให้การเมืองวิ่งเข้าหาแบงก์ชาติ ในฐานะผู้กำกับแบงก์รัฐ หากในภาวะที่การเมืองมีเสถียรภาพ และผู้ว่าแบงก์ชาติยังเป็นคนที่ซื่อตรง มีหลักการ เช่น ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ก็ไม่น่าห่วง แต่อนาคตภายหน้า ตำแหน่งผู้ว่าการธปท. จะเป็นตำแหน่งที่ทรงอิทธิพลเพราะคุมทั้งทุนสำรองของประเทศ และแบงก์รัฐ และคงหนีไม่พ้นที่จะถูกการเมืองเข้าแทรกแซง หากมีการเปลี่ยนขั้วทางการเมือง