ประเมินผลการการจายอำนาจของไทยระยะ 15 ปี (ตออนที่ 1)

การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยในยุคปัจจุบันเกิดขึ้นอย่างเป็นระบบ นับตั้งแต่มีการตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ต่อเนื่อง มาจนถึงรัฐธรรมนูญปี 2550

หลักการสำคัญที่ส่งเสริมการปกครองตนเองของชุมชนท้องถิ่น ได้รับการรับรองโดย บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ อันประกอบไปด้วย (1) หลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา 281, 282 และ 283 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550)

(2) หลักประสิทธิภาพในการบริหารจัดการและการให้บริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา 283 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550) (3) หลักการจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารราชการแผ่นดิน (มาตรา 282 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550) และ (4) หลักการมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา 284, 285, 286 และ 287 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550)

จนถึงปัจจุบันการกระจายอำนาจของไทย ได้ดำเนินการล่วงมาเป็นเวลากว่าทศวรรษ จึงนับเป็นช่วงเวลาเหมาะสมที่จะติดตามและประเมินผลว่าการดำเนินงานด้านการกระจายอำนาจมีความคืบหน้ามากน้อยเพียงใด เกิดขึ้นอย่างสอดคล้องกับหลักการของการกระจายอำนาจและการปกครองตนเองของชุมชนท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้องหรือไม่อย่างไร

มีปัญหาหรืออุปสรรคประการใดในกระบวนการการกระจายอำนาจและการปฏิบัติงานตามแผนการกระจายอำนาจ การผลักดันของกลไกขับเคลื่อนการกระจายอำนาจส่วนต่างๆ เป็นเช่นใด และการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในช่วง 15 ปีที่ผ่านมา ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการจัดบริการสาธารณะ และ/หรือต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนหรือไม่และอย่างไร

คำถามต่างๆ ดังกล่าวข้างต้นจึงเป็นที่มาของการศึกษาวิจัยในครั้งนี้

ประเมินอะไร ประเมินอย่างไร?

คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้รับมอบหมายจากสำนักงานปลัดสำนักนายก รัฐมนตรี โดยสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (สกถ.) ทำการติดตามและประเมินผลความ ก้าวหน้าของการกระจายอำนาจของไทย

การวิจัยครั้งนี้ต้องการประเมินผลสำเร็จ และปัญหาอุปสรรคของการกระจายอำนาจในรอบ 15 ปี (พ.ศ. 25402556) ที่ผ่านมาว่าเป็น เช่นใด โดยใช้ข้อมูลจากกลุ่มตัวอย่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกประเภท (อบจ. เทศบาล อบต. ยกเว้น กทม. และเมืองพัทยา) ในทุกภูมิภาคของประเทศ

มีการสุ่มตัวอย่างเป็นระบบตามสัดส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท รวมทั้งหมด 110 แห่ง และได้กำหนดสัดส่วนให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับรางวัล และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภททั่วไป โดยได้ส่งคณะนักวิจัยภาคสนามจัดเก็บข้อมูลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และสำรวจความคิดเห็นของประชาชนในพื้นที่จำนวน 11,430 ครัวเรือน

ขณะเดียวกันคณะนักวิจัยได้ดำเนินการ จัดเก็บและวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับการดำเนินนโยบายการกระจายอำนาจของส่วนราชการต่างๆ ควบคู่กันไป

การกระจายอำนาจที่ผ่านมา ประสบความสำเร็จหรือล้มเหลว?

ในภาพรวมถือว่าการกระจายอำนาจ 15 ปีที่ผ่านมา ประสบผลสำเร็จมากพอสมควร แต่ในขณะเดียวกันก็มีงานหลายส่วนที่ยังไม่ประสบผลสำเร็จอย่างชัดเจน

ผลสำเร็จประการแรก องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นได้ทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบริการสาธารณะที่จำเป็นขั้นพื้นฐาน โดยเฉพาะบริการการศึกษา และสาธารณูปโภคพื้นฐานอย่างทั่วถึง ซึ่งมีความแตกต่างจากช่วงก่อนการกระจายอำนาจ (ก่อนปี 2540) อย่างชัดเจน โดยเฉพาะประชาชนในระดับฐานรากที่แต่เดิมมักขาดโอกาสที่จะเข้าถึงบริการสาธารณะ ที่จำเป็นจากการดำเนินงานของส่วนราชการ ในระดับภูมิภาค

เมื่อมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลัง ยุคกระจายอำนาจ บริการสาธารณะที่จัดให้ประชาชนเป็นไปอย่างกว้างขวาง และช่วย ลดความเหลื่อมล้ำในโอกาสที่จะเข้าถึงบริการสาธารณะของประชาชนในพื้นที่ต่างจังหวัดและพื้นที่ห่างไกลได้มากขึ้น จึงส่งผลทำให้ข้อมูล จากการสำรวจครัวเรือนกว่า 11,430 ครอบครัว สะท้อนว่าประชาชนส่วนใหญ่พอใจในผลงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บริการสาธารณะหลายอย่างที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการ ส่งผลทำให้คุณภาพชีวิตของประชาชนดีขึ้น และภาคประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในกิจกรรมของท้องถิ่นอย่างกว้างขวาง และมีความรู้สึกเป็นเจ้าขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน ซึ่ง เท่ากับว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ทำหน้าที่เป็นสถาบันทางการเมืองที่มั่นคงได้แล้วสำหรับประชาชนในชุมชน

ผลสำเร็จประการที่สอง พบว่าการกระจายอำนาจมีส่วนช่วยให้ประชาชนในระดับฐานรากเข้าถึงบริการขั้นพื้นฐานที่จำเป็นได้มากขึ้นกว่าแต่เดิมก่อนสมัยการกระจายอำนาจ ประชาชนที่จัดอยู่ในระดับยากจนมีความพึงพอใจในระดับที่สูงมากต่อบริการสาธารณะประเภทต่างๆ ที่จัดให้โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และต่างๆ สะท้อนว่าบริการของท้องถิ่นสามารถ ช่วยให้คุณภาพชีวิตของพวกเขาดีขึ้น (Improved Quality of Life) เข้าถึงบริการได้สะดวกมากขึ้น (More Accessibility) และ มีส่วนช่วยเพิ่มรายได้ และ/หรือลดค่าใช้จ่าย ในการดำเนินชีวิตประจำวันลง

ข้อบ่งชี้ถึงผลสำเร็จประการต่อมา คือการวางรากฐานระบบการกระจายอำนาจของไทย ให้สามารถดำเนินการอย่างต่อเนื่องมาได้ตลอดระยะเวลา 15 ปีที่ผ่านมา ดังเช่นรัฐได้ให้การรับรองสิทธิการปกครองตนเองของชุมชนท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญ มีกฎหมายประกอบอื่นๆ ที่รองรับการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

มีหน่วยงานรับผิดชอบนโยบายการกระจายอำนาจโดยตรง และมีแผนงาน งบประมาณ และระบบปฏิบัติการต่างๆ ที่รองรับการทำงานของท้องถิ่นอย่างชัดเจน ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันมีสถานภาพ และได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางมากขึ้น ในสังคมไทย

สำหรับเรื่องที่ยังไม่ประสบผลสำเร็จอย่างชัดเจนก็คือ การถ่ายโอนภารกิจ ทรัพยากรบุคคล และงบประมาณสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การถ่ายโอนงานเงินคน ได้หยุดชะงักไปในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ส่งผลทำให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นมีบทบาทในการบริหารจัดการเมืองและชุมชนท้องถิ่นในขอบเขตที่จำกัดเป็นอย่างมาก

ในขณะที่เมืองในภูมิภาคต่างๆ กำลัง ขยายตัวและเติบโตอย่างรวดเร็ว (Urbaniza tion) พร้อมกับมีปัญหาการบริหารจัดการเมือง ที่เพิ่มทวีขึ้น แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนใหญ่ยังไม่สามารถจัดการกับปัญหาดังกล่าวได้อย่างลุล่วง เนื่องจากขาดอำนาจตัดสินใจและขาดแคลนทรัพยากรทางการเงินและบุคลากรในการดำเนินงาน