ทำไมต้องโอนเงินให้คนจนผ่านวิธีคืนภาษี

ขณะนี้กระทรวงการคลังกำลังทำการศึกษาการโอนเงินให้กับคนจนที่มีรายได้ไม่ถึงกำหนดเพื่อลดการดำเนินนโยบายแบบประชานิยมที่สร้างความสูญเสียทางงบประมาณจำนวนมาก จึงเห็นว่าการอุดหนุนคนจนโดยการโอนเงินสด เป็นวิธีที่มีประสิทธิภาพดีกว่าการอุดหนุนโดยการลดราคา

ผมจึงขออธิบายถึงข้อเสนอของศาสตราจารย์ Milton Friedman นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลเกี่ยวกับ (Negative Income Tax : NIT) กล่าวคือ โดยปกติแล้วการคำนวณจำนวนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา จะเริ่มจากการยกเว้นเงินได้ แล้วนำเงินได้นั้นไปหักค่าใช้จ่ายและค่าลดหย่อน จนกระทั่งเหลือเงินได้สุทธิเท่าใดก็นำไปคูณกับอัตราภาษี ก็จะทราบจำนวนภาษีที่ต้องชำระให้แก่รัฐ (Positive Income Tax)

หลักการเบื้องหลังของการบรรเทาภาระภาษีเหล่านี้มาจากแนวคิดที่ว่า รัฐไม่ควรจัดเก็บภาษีจากเงินได้ที่ได้จ่ายออกไปเพื่อดำรงชีพตามความจำเป็นพื้นฐาน (Basic Needs)

อย่างไรก็ตาม ในส่วนของผู้ที่มีเงินได้สุทธิไม่ถึงเกณฑ์ชำระภาษีจะไม่ได้รับประโยชน์ใดๆ เลยจากมาตรการบรรเทาภาระภาษี

ลักษณะดังกล่าวจึงนำไปสู่แนวคิดในการให้ความช่วยเหลือแก่ประชาชนกลุ่มนี้ ด้วยการจัดสรรเงินโอนให้ โดยผ่านระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเพื่อลดความแตกต่างทางรายได้

นั่นคือเป็นการประสานระบบภาษีและระบบสวัสดิการเข้าไว้ด้วยกัน ความหมายก็คือ คนจนจะต้อง “จ่าย” ภาษีเงินได้ติดลบ (Negative Income Tax : NIT)

แนวคิดของ NIT ถูกเสนอเป็นครั้งแรกโดย Milton Friedman ในปี ค.ศ. 1962 ซึ่งเขาเสนอให้ใช้ NIT เพื่อเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหาความยากจน ขณะเดียวกันก็ไม่บิดเบือนกลไกการทำงานของระบบตลาดเสรี โดย Friedman ตระหนักดีว่า ระบบตลาดเสรีไม่สามารถทำหน้าที่กระจายรายได้ให้คนทุกคนในสังคมมีรายได้เพียงพอแก่การดำรงชีพขั้นต่ำได้

อย่างไรก็ตาม Friedman มองว่า สังคมที่เป็นธรรมคือ สังคมที่ให้ความเท่าเทียมกันของโอกาส ไม่ใช่ความเท่าเทียมกันของรายได้

กล่าวคือ รัฐบาลไม่ควรพยายามทำตามแนวคิดสังคมนิยมที่จะบังคับให้นำผลงานหรือรายได้ของทุกๆ คนในสังคมมาแบ่งกันอย่างเท่าเทียม ตามความต้องการของแต่ละคน เพราะจะบั่นทอนประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจอย่างยิ่ง

ดังนั้น Friedman จึงต่อต้านการเก็บภาษีต่างๆ อย่างรุนแรง ยกเว้นแต่เพียงการเก็บ NIT ซึ่งเขาเห็นว่าเป็นการช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาส และบิดเบือนระบบตลาดเสรีน้อยที่สุด

ข้อเสนอของ Friedman มีที่มาจากความต้องการแก้ไขปัญหาความยากจนสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยเสนอให้รัฐมีระบบการประกันเงินได้ขั้นต่ำ (Guaranteed Minimum Income System) อันเป็นจำนวนที่สันนิษฐานว่า พอเพียงต่อการดำรงชีพของครัวเรือน ดังนั้นครัวเรือนใดมียอดรวมของเงินได้น้อยกว่า เงินได้ขั้นต่ำที่รัฐบาลประกันไว้ ก็จะได้รับการโอนเงินตามส่วนต่างของเงินได้ที่ครัวเรือนหาได้ หักลบกับจำนวนเงินได้ขั้นต่ำที่รัฐกำหนด และเรียกมาตรการนี้ว่า NIT

กลไกของ NIT ตามข้อเสนอของ Friedman มีองค์ประกอบ 2 ประการ คือ

1) เกณฑ์เงินได้ขั้นต่ำ (Income Threshold) และ

2) อัตราการชดเชย (Rate of Subsidy)

Friedman ใช้เกณฑ์เงินได้ขั้นต่ำ 600 ดอลลาร์สหรัฐ/คน ในปี ค.ศ. 1961 และอัตราการชดเชย 50% ซึ่งยกตัวอย่างได้ดังนี้

* หากนาย ก. ไม่มีเงินได้เลย นาย ก. ก็จะได้รับเงินชดเชยจากรัฐบาลเป็นจำนวน 600 x 50% = 300 ดอลลาร์สหรัฐ

* หากนาย ข. มีเงินได้ 200 ดอลลาร์สหรัฐ นาย ข. ก็จะได้รับเงินชดเชยจากรัฐบาลเป็นจำนวน 400 x 50% = 200 ดอลลาร์สหรัฐ

* หากนาย ค. มีเงินได้ 600 ดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งเท่ากับเกณฑ์เงินได้ขั้นต่ำพอดี นาย ค. ก็จะไม่ได้รับเงินชดเชยจากรัฐบาล

* หากนาย ง. มีเงินได้สูงกว่า 600 ดอลลาร์สหรัฐ นาย ง. ก็จะต้องเสียภาษีให้แก่รัฐบาลตามอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่กำหนดไว้

ตามข้อเสนอดังกล่าว ผู้ใดก็ตามที่มีเงินได้ต่อปีไม่ถึงเกณฑ์เงินได้ขั้นต่ำ รัฐบาลจะโอนเงินสดให้ ซึ่งในทางทฤษฎีแล้ว เงินโอนนี้อาจทดแทนโครงการสวัสดิการต่างๆ ได้ เช่น เบี้ยยังชีพคนชรา เงินสงเคราะห์บุตร เงินประกันสังคมในกรณีต่างๆ การอุดหนุนราคาพืชผลเกษตร และการจัดหาที่อยู่อาศัย (สิ่งเหล่านี้เป็นโครงการสวัสดิการที่มีอยู่ในสหรัฐอเมริกาในสมัยนั้น) ซึ่ง Friedman มองว่า NIT จะช่วยประหยัดงบประมาณของรัฐบาลได้โดยการนำระบบ NIT เข้ามาใช้แทนที่โครงการสวัสดิการเหล่านี้ โดยการจ่ายเป็นเงินสดให้แก่คนจน

สิ่งนี้จะช่วยส่งเสริมให้กลไกตลาดทำงานได้เป็นอย่างดี นั่นคือคนจนสามารถตัดสินใจด้วยตนเองในการนำเงินสดที่ตนได้รับไปใช้จ่ายในเรื่องสวัสดิการที่เขาเห็นว่าเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับเขา

ข้อเสนอของ Friendman มีลักษณะเป็นการโอนเงินแบบไม่มีเงื่อนไข (Unconditional Cash Transfer : UCT) อย่างไรก็ตาม ในทางวิชาการนั้น บางครั้งมีข้อเสนอรูปแบบการโอนเงินแบบมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfer : CCT) ซึ่งเป็นมาตรการช่วยเหลือคนจนโดยกำหนดเงื่อนไขบางประการเกี่ยวกับพฤติกรรมของผู้รับเงินโอน เช่น กำหนดว่าจะต้องนำบุตรไปเข้าโรงเรียน จึงจะได้รับเงินโอน จะต้องพาบุตรไปพบแพทย์เพื่อฉีดวัคซีนตามระยะเวลาที่กำหนดจึงจะได้รับเงินโอน เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม รูปแบบของ CCT มีข้อจำกัดบางประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยงานราชการจะมีภาระในการตรวจสอบพฤติกรรมของบุคคลว่าได้ทำตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้หรือไม่ ดังนั้นศักยภาพของหน่วยงานราชการในการทำงานอย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ และโปร่งใส จึงเป็นเงื่อนไขสำคัญในการนำรูปแบบ CCT มาใช้

ซึ่งในกรณีของไทยนั้น เงื่อนไขดังกล่าวข้างต้นยังคงเป็นอุปสรรคสำคัญในการนำ CCT มาใช้ และงานศึกษาบางชิ้นได้ชี้ให้เห็นถึงข้อจำกัดของ CCT เช่น

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ได้ชี้ว่าการกำหนดเงื่อนไขบางประการ เช่น เบี้ยยังชีพพิเศษสำหรับผู้สูงอายุหรือคนพิการที่มีฐานะยากจน การช่วยเหลือค่าครองชีพให้กับนักเรียนที่ยากจนหรือครอบครัวของนักเรียนที่ยากจน “ซึ่งการให้ความช่วยเหลือเหล่านั้น มีลักษณะเฉพาะเจาะจงเป็นเรื่องๆ ไม่ได้เป็นการให้สวัสดิการสำหรับคนจนหรือครอบครัวยากจนอย่างเป็นระบบและเป็นองค์รวม จึงอาจเกิดปัญหาการตกหล่นคนจนได้ เช่น ครอบครัวยากจนที่ไม่มีเด็กเรียนหนังสือ และไม่มีผู้สูงอายุและคนพิการ ก็จะไม่ได้รับการดูแล”

ขณะที่ ชินชัย ชี้เจริญ ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านมาตรฐานการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ได้สรุปปัญหาของระบบการช่วยเหลือทางสังคมของไทยว่า “สภาพปัญหาที่พบจากการดำเนินงานในระบบการช่วยเหลือทางสังคม เช่น การให้ความช่วยเหลือไม่ทั่วถึง งบประมาณในการให้ความช่วยเหลือไม่เพียงพอ เจ้าหน้าที่ขาดความรู้ ขาดทักษะในการสอบข้อเท็จจริง การคัดกรอง Case มีการเมืองแทรกแซง มีการให้ความช่วยเหลือพวกพ้องของตนเอง และขาดความร่วมมือของชุมชน”

นี่คือขีดจำกัดของการโอนเงินช่วยคนจนแบบมีเงื่อนไข