แจกเงินให้ชาวนา (แบบมีเงื่อนไข)

นโยบายแจกเงินให้แก่ชาวนาจำนวน 3.5 ล้านครัวเรือนในวงเงินไม่เกินไร่ละ

1,000 บาท (แต่ไม่เกิน 15,000 บาท หรือ 15 ไร่) ได้รับการอนุมัติจ่ายเงินก้อนแรกไปแล้วเมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ต้องยอมรับว่า นโยบายแบบเร็วติดจรวดนี้ได้รับการถกเถียงมากพอสมควร ไม่ว่าจะเป็น ทำไมต้อง 1,000 บาท/ไร่ มีสูตรการคำนวณหรือตรรกะการคิดมาอย่างไร ทำไมต้องแจกเฉพาะชาวนา ในขณะที่จริงๆ แล้ว ประเทศไทยมีคนจนอยู่ในหลากหลายอาชีพ เงินก้อนนี้จะตกไปสู่ชาวนาที่ยากจนจริงๆ หรือ (หรือจะเป็นเพียงเฉพาะเจ้าของที่ดินที่ได้รับ) นโยบายนี้เป็นนโยบายประชานิยมหรือไม่ และจะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้อย่างที่รัฐบาลกล่าวอ้างจริงหรือ?

ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะระบุออกมาแล้วว่า นโยบายนี้ “ไม่ใช่นโยบายประชานิยม” แต่มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจก็ตาม แต่วงเงิน 40,000 ล้านบาทก็เป็นวงเงินที่ไม่น้อยที่ภาครัฐน่าจะต้องให้แน่ใจว่าการแจกเงินก้อนนี้ควรจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด จริงๆ แล้วนโยบายการแจกเงินให้กับประชาชน (Cash Transfer) ไม่ใช่นโยบายที่แปลกใหม่อะไร แต่เป็นนโยบายที่ได้มีการกระทำมาแล้วในหลายๆ ประเทศทั่วโลก ซึ่งโดยส่วนใหญ่ต่างล้วนเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่มีงบประมาณจำกัด

แต่สิ่งที่โครงการการแจกเงินในต่างประเทศแตกต่างจากโครงการการแจกเงินให้ชาวนาแบบบ้านเราก็คือ การแจกเงินในต่างประเทศมักจะเป็น “การแจกเงิน (ช่วยเหลือ) แบบมีเงื่อนไข” (Conditional Cash Transfer หรือ CCT) ซึ่งเป็นรูปแบบที่แจกเงินสดให้แก่ครอบครัวยากจน (Poor Household) ที่ผ่านเกณฑ์ประเมิน โดยมีการตั้งเงื่อนไขแก่ผู้รับเงินในการได้รับสิทธิดังกล่าว ซึ่งโดยทั่วไปแล้ว เงื่อนไขเหล่านั้นจะเป็นเงื่อนไขที่เน้นการพัฒนาทุนมนุษย์ (Human Development) เป็นหลัก เช่น ครัวเรือนต้องพาเด็กอ่อนไปตรวจสุขภาพอย่างสม่ำเสมอ ต้องพาเด็กไปรับวัคซีน หรือต้องส่งลูกไปเรียนหนังสือและผ่านการศึกษาในระดับชั้นที่กำหนด เป็นต้น

ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดการใช้เงินอย่างมีประสิทธิภาพ (Efficiency) การกำหนด “กลุ่มเป้าหมาย” ผู้ที่สมควรจะได้รับเงินเป็นเรื่องที่สำคัญมาก (Targeting) ซึ่งจำเป็นต้องใช้หลักการคำนวณทางวิชาการที่เชื่อถือได้ ซึ่งมีหลากหลายวิธีขึ้นอยู่กับว่าวิธีใดจะเหมาะกับบริบทของประเทศนั้นๆ เช่น วิธีการ MeanTest คำนวณระดับรายได้ขั้นต่ำ, CommunityBased Targeting, กำหนดว่าจ่ายเฉพาะผู้หญิงที่มีลูก หรือแบบ Universal เป็นต้น

หลังจากได้กลุ่มเป้าหมายแล้ว อีกกระบวนการหนึ่งที่จำเป็นสำหรับการทำ CCT ก็คือ “การติดตามและประเมินผล” (Monitoring and Evaluation หรือ M&E) เพื่อดูว่าการจ่ายเงินนี้ตรงตามกลุ่มเป้าหมาย (ที่มีฐานะยากจน) ที่กำหนดไว้หรือไม่ สามารถช่วยลดความยากจนและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจได้จริงหรือไม่ และกลุ่มเป้าหมายมีการปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้หรือไม่

โครงการการแจกเงิน (ช่วยเหลือ) แบบมีเงื่อนไข (CCT) นี้มีการทำส่วนใหญ่ในกลุ่มประเทศละตินอเมริกา โดยทำครั้งแรกที่ประเทศบราซิลในชื่อโครงการ Bolsa Familia ในช่วงต้นปี 1990 และขยายมาสู่ชิลี (โครงการ Solidario) เม็กซิโก (โครงการ Oportunidades) กัวเตมาลา (โครงการ Mi Familia Progresa) นิการากัว (โครงการ FISE) ปานามา (โครงการ Red de Oportunidades) โคลอมเบีย (โครงการ Familias en Accion) ฮอนดูรัส (โครงการ PRAF II) จาเมกา (โครงการ PATH) อินโดนีเซีย (โครงการ Nasional Pemberdayaan Masyarakat) ฟิลิปปินส์ (โครงการ Pantawid Pamilyang Pilipino Program) เปรู (โครงการ Juntos) ตุรกี (โครงการ Sartli Nakit Transferi) อียิปต์ (โครงการ Minhet ElOsra) และกัมพูชา (โครงการ Cambodia Education Sector Support Project)

งานศึกษาวิจัยจำนวนมากได้ทำการประเมินผลสัมฤทธิ์ของโครงการ CCT ข้างต้นและพบว่า การจ่ายเงินแบบมีเงื่อนไขเป็นการจ่ายเงินที่คุ้มค่าและช่วยลดความยากจนได้อย่างมีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ดี งานศึกษาอีกจำนวนหนึ่งพบว่า โครงการ CCT อีกหลายโครงการก็ไม่ประสบความสำเร็จล้วนมีปัจจัยมาจากความล่าช้าของการจ่ายเงิน การเปลี่ยนแปลงรัฐบาล การกำหนดกลุ่มเป้าหมายที่ผิดพลาดและไม่ได้ยากจนจริง หรือการเชื่อมโยงตัวโครงการไปสู่ผลลัพธ์ทางการเมือง เป็นต้น

อย่างไรก็ดี เนื่องจากรัฐบาลได้ให้เหตุผลแล้วว่าการแจกเงินให้แก่ชาวนาไร่ละ 1,000 บาทนี้ ไม่ได้เป็นการหาผลทางการเมืองและไม่ได้เป็นประชานิยม (เนื่องจากเป็นรัฐบาลเฉพาะกาล) ดังนั้นการกำหนดกลุ่มเป้าหมาย (Targeting) ที่แน่ชัด (เช่น ชาวนาที่มีลูก รับจ้างทำนา และยากจนจริง) และกำหนดเงื่อนไขของการรับเงินเพิ่มเติม จึงน่าจะเป็นแนวทางที่น่าสนใจ เพื่อให้แน่ใจว่าเงินที่แจกไปนั้นจะคุ้มค่า มีประสิทธิภาพ ตรงกับกลุ่มเป้าหมายที่มีฐานะยากจนจริง (หรือให้มีสัดส่วนของคนยากจนให้มากที่สุด) อันจะส่งผลต่อการลดความเหลื่อมล้ำและสร้างการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ทั้งนี้ ถึงแม้ว่าการกำหนดเงื่อนไขการรับเงินจะทำให้ “ประชาไม่นิยม” ในตัวรัฐบาล (ซึ่งอาจตามมาด้วยเสียงว่าขานจากคนที่ไม่ได้อยู่ในกลุ่มเป้าหมาย) อยู่บ้าง แต่ถ้ารัฐบาลไม่ได้คำนึงถึง “คะแนนเสียง” ตั้งแต่แรกเริ่มอยู่แล้ว ก็ไม่น่าที่จะต้องใส่ใจกับการที่ประชาจะไม่นิยมดังกล่าว แต่ดำเนินโครงการเพื่อที่จะสร้างประโยชน์สูงสุดให้แก่ประเทศ