จีนลุยสางปม"หนี้ท้องถิ่น" แก้กฏหมาย ปลดล็อกบอนด์

โดย...เสาวลักษณ์ ขันกสิกรรม

วิกฤตการเงินในปี 2008-2009 ที่เริ่ม ปะทุขึ้นในสหรัฐนั้น ถือเป็นวิกฤตทางเศรษฐกิจครั้งใหญ่ที่ส่งผลกระทบลุกลามบานปลายเป็นวงกว้างไปทั่วโลก กระทั่งธนาคารโลก (เวิลด์แบงก์) ประเมินว่า เศรษฐกิจโลกในปี 2009 นั้น หดตัวลงเป็นครั้งแรก นับตั้งแต่เกิดสงครามโลกครั้งที่ 2 พร้อมทั้งฉุดให้ผลผลิตมวลรวมในประเทศ (จีดีพี) ของชาติต่างๆ ทั่วโลก ขยายตัวแบบติดลบ จนรัฐบาลทุกประเทศต้องงัดสารพัดมาตรการออกมารับมือกับวิกฤตดังกล่าว เพื่อพยุงเศรษฐกิจของตนเอง รวมถึง “พญามังกรผู้ยิ่งใหญ่” ด้วย

วิกฤตการเงินครั้งสำคัญที่ระเบิดขึ้นนั้น ส่งผลให้รัฐบาลกลางของจีนต้องเร่งกระตุ้นเศรษฐกิจในประเทศ ด้วยการอัดฉีดเม็ดเงินถึง 4 ล้านล้านหยวน (ราว 21.1 ล้านล้านบาท) เข้าไปกระตุ้นให้เศรษฐกิจเติบโต พร้อมทั้ง สั่งการให้สถาบันการเงินต่างๆ ของรัฐบาลเร่งปล่อยสินเชื่อ เพื่อส่งเสริมการลงทุน

แม้ว่านโยบายดังกล่าว จะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจทำให้จีนผ่านพ้นวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์มาได้ ทว่านโยบายของรัฐบาลกลางจีนในครั้งนั้น ได้ก่อให้เกิดปัญหาสำคัญที่เริ่มสะสมพอกพูนขึ้นเงียบๆ อย่าง “หนี้รัฐบาลท้องถิ่น” มูลค่ามหาศาลที่กำลังจะกลายเป็นระเบิดเวลาลูกใหญ่ อาจจะทำลายสุขภาพทางเศรษฐกิจของจีนในอนาคตได้

นโยบายการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาลกลางจีนในช่วงวิกฤตซับไพรม์นั้น เป็นเสมือนสัญญาณไฟเขียวให้รัฐบาลท้องถิ่นเพิ่มการลงทุน เพื่อสนองนโยบายของภาครัฐ โดยส่วนใหญ่ก็จะเร่งระดมทุนไปในการสร้างและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นถนนหนทาง สะพาน โครงการอสังหาริมทรัพย์ แม้กระทั่ง สิ่งก่อสร้างฟุ่มเฟือย บางครั้งก็ไม่สามารถใช้งานได้จริง หรือต้องใช้งบประมาณสูงในการบำรุงรักษา จนบางแห่งต้องถูกปล่อยทิ้งร้างกลายเป็น “เมืองร้าง” หรือ “เมืองผี” หรือ โกสต์ทาวน์ ซึ่งปรากฏให้เห็นในหลายพื้นที่

เนื่องจากกฎหมายงบประมาณของจีนที่เริ่มมีผลบังคับใช้ในปี 1995 กำหนดกฎระเบียบห้ามมิให้รัฐบาลท้องถิ่นกู้ยืมเงินโดยตรงจากสถาบันการเงิน หรือตลาดทุน รวมทั้งห้ามจำหน่ายตราสารหนี้โดยตรงด้วยตนเองได้ ส่งผลให้รัฐบาลท้องถิ่นต่างๆ ในประเทศจีน จึงต้องแต่งตั้งนิติบุคคลเฉพาะกิจ (เอสพีวี) เข้ามาทำหน้าที่ในส่วนนี้แทน โดยให้หน่วยงานระดมทุนของรัฐบาลท้องถิ่น (แอลจีเอฟวี) ทำหน้าที่ระดมเงินจากสถาบันการเงินมาใช้ในโครงการต่างๆ เพื่อสนองนโยบายการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาลกลางจีน

ความมีอิสระในการบริหารจัดการรายได้ในท้องถิ่น กอปรกับปัญหาขาดความโปร่งใสในการดำเนินงานของรัฐบาลท้องถิ่น รวมถึงขาดกลไกในการกำกับดูแลและประเมินความเสี่ยงของหน่วยงานแอลจีเอฟวีอย่างเหมาะสมและรัดกุมของรัฐบาลกลางจีน ส่งผลให้หนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นจีนพุ่งทะยานสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว จนกลายเป็นความเสี่ยงต่อเสถียรภาพของเศรษฐกิจทั้งระบบของแดนมังกร

ทั้งนี้ ข้อมูลจากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแห่งชาติจีน (เอ็นเอโอ) แสดงให้เห็นว่า หนี้รัฐบาลท้องถิ่นจีนจากการกระตุ้นเศรษฐกิจนับตั้งแต่เกิดวิกฤตการเงินโลก ขยายตัวมากถึง 4 ล้านล้านหยวน (ราว 21.1 ล้านล้านบาท) โดยมีหนี้สะสมคงค้างช่วงปลายเดือน มิ.ย. 2013 สูงถึง 17.9 ล้านล้านหยวน (ประมาณ 103.93 ล้านล้านบาท) หรือคิดเป็นสัดส่วนเพิ่มขึ้น 67% จากปี 2010 หรือสูงถึง 30% ของจีดีพีจีนเลยทีเดียว

นอกจากนี้ ทางการจีนยังกังวลด้วยว่า ปัญหาหนี้ที่สูงมากนี้ อาจจะส่งผลต่อสภาพคล่อง เนื่องจากผลิตภัณฑ์ทางการเงินส่วนใหญ่เป็นตราสารระยะสั้น ที่ต้องกู้ใหม่เพื่อยืดอายุหนี้ (โรลโอเวอร์) อันเป็นความเสี่ยงที่จะเกิดการผิดนัดชำระหนี้ได้ โดยสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือหลายแห่งต่างก็ให้ความเห็นว่า หุ้นกู้ของจีนมีความเสี่ยงสูงมากในการผิดนัดชำระหนี้เช่นที่เคยเกิดขึ้นในอดีต

ข้อมูลของบลูมเบิร์กระบุว่า แอลจีเอฟวีของรัฐบาลท้องถิ่นจีนระดมทุนผ่านการปล่อยสินเชื่อในปีนี้ สูงถึง 1.7 ล้านล้านหยวน (ราว 8.97 ล้านล้านบาท) มากกว่าปีที่ผ่านมาที่ระดับ 1.16 ล้านล้านหยวน (ประมาณ 6.12 ล้านล้านบาท) ทำให้มีค่าใช้จ่ายที่ต้องจ่ายคืนราว 2.5 แสนล้านหยวน (ราว 1.319 ล้านล้านบาท) ระหว่างปี 2014-2015 และสัดส่วนค่าใช้จ่ายนี้ยังเพิ่มสูงขึ้นถึง 3.54 แสนล้านหยวน (ราว 1.8472.11 ล้านล้านบาท) ช่วงปี 2016-2017

เทอร์รี เกา นักเศรษฐศาสตร์จาก ฟิทช์ เรทติ้งส์ ให้ความเห็นว่า ความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากปัญหานี้ดังกล่าว ส่งผลให้รัฐบาลจีนพยายามแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น โดยกำหนดกรอบระเบียบใหม่ 3 ประเด็น เพื่อปูทางในการปรับโครงสร้างหนี้ภาครัฐในท้องถิ่น สร้างความยั่งยืนทางการเงินแก่รัฐบาลท้องถิ่น และลดความเสี่ยงของระบบการเงินและเศรษฐกิจโดยรวมของจีน

ประเด็นแรก คือ รัฐบาลกลางจะไม่เข้าไปอุ้มหนี้ที่เกิดขึ้นจากรัฐบาลท้องถิ่น หน่วยงานเหล่านั้นต้องชำระหนี้ที่เกิดขึ้นด้วยตนเอง ประการต่อมา รัฐบาลกลางจะกำหนดแผนการ (โรดแมป) เป็นแนวทางในการแก้ไขเรื่องหนี้สินดังกล่าว และสุดท้าย การกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบของรัฐบาลท้องถิ่นสำหรับการก่อหนี้และการจัดการภาระหนี้ที่เกิดขึ้น

นอกจากนั้น นายกรัฐมนตรี หลี่เค่อเฉียง ของจีน ยังเร่งให้มีการปฏิรูปกฎหมายงบประมาณด้วย ล่าสุดเดือน ส.ค.ที่ผ่านมา รัฐบาลกลางจีนยื่นข้อเสนอต่อสภาที่ประชุมคณะกรรมการบริหารสภาประชาชนจีน ให้ปรับปรุงกฎหมายงบประมาณ เพื่อให้รัฐบาลท้องถิ่นสามารถออกพันธบัตรด้วยตนเองได้ เพื่อชำระหนี้และเป็นเงินทุนในการดำเนินงานต่างๆ ด้วยการกำหนดโควตาการจำหน่าย รวมทั้งเพิ่มความโปร่งใสในการดำเนินงาน พร้อมมีบทลงโทษที่ชัดเจนกับเจ้าหน้าที่ที่ละเมิดระเบียบปฏิบัติอันกำหนดไว้

ทั้งนี้ จีนได้เริ่มดำเนินงานโครงการนำร่อง ด้วยการอนุญาตให้รัฐบาลท้องถิ่นเปิดประมูลพันธบัตรของตนเองในวงเงิน 1.09 แสนล้านหยวน (ราว 5.75 แสนล้านบาท) ใน 10 เทศบาลและจังหวัด ตั้งแต่เดือน พ.ค.ที่ผ่านมา และคาดว่าจะอนุญาตให้เปิดประมูลพันธบัตรสำหรับปี 2015 วงเงิน 1 ล้านล้านหยวน (ราว 5.28 ล้านล้านบาท) ต่อไป มาตรการดังกล่าวจะเป็นการระดมทุนเพื่อชำระหนี้ที่มีอยู่เดิมอย่างค่อยเป็นค่อยไป และพัฒนาตลาดพันธบัตรในท้องถิ่นให้ดีขึ้นด้วย

แม้ว่าจีนจะสามารถผงาดขึ้นมาเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจอันดับ 2 ของโลก ในเวลาอันรวดเร็ว และมีขนาดทุนสำรองมากพอที่จะบริหารจัดการเรื่องหนี้ที่พอกพูนขึ้นได้ แต่ก็ใช่ว่าจะนิ่งนอนใจเรื่องปัญหาหนี้ได้ เพราะตัวอย่างวิกฤตหนี้สาธารณะในหลายประเทศของยุโรป ก็แสดงให้เห็นชัดเจนแล้วว่า ประเด็นปัญหานี้บั่นทอนเศรษฐกิจและความเชื่อมั่นของประเทศ

การแก้ไขปัญหาหนี้รัฐบาลท้องถิ่นดังกล่าว จึงต้องกระทำอย่างสมดุล ไม่ให้เกิดปัญหาหนี้เสียพอกพูนจนกระทบเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ขณะเดียวกันก็ต้องไม่บังคับหรือควบคุมรัฐบาลท้องถิ่นมากจนเกินไป เพราะการเติบโตของจีนต้องอาศัยการลงทุนของรัฐบาลท้องถิ่นเป็นกลไกสำคัญ เพื่อไม่ให้ความหวังในการขยายตัว 7.5% เป็นเพียงความฝันที่ห่างไกล