เงินโอน แก้จน ตนขยัน (Negative Income Tax)

ในช่วงสิบปีที่ผ่านมา รัฐบาลดำเนินนโยบายเพื่อแก้ปัญหาความยากจนและลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้โดยผ่านการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายสวัสดิการสังคมด้านต่างๆ เป็นจำนวนมาก

ทั้งนี้ พระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546 ได้นิยามว่า “สวัสดิการสังคม” หมายถึง ระบบการจัดบริการสังคม ซึ่งเกี่ยวกับการป้องกัน การแก้ไขปัญหา การพัฒนา และการส่งเสริมความมั่นคงทางสังคม เพื่อตอบสนองความจำเป็นขั้นพื้นฐานของประชาชนให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีและพึ่งตนเองได้อย่างทั่วถึง เหมาะสม เป็นธรรม และให้เป็นไปตามมาตรฐานทั้งทางด้านการศึกษา สุขภาพอนามัย ที่อยู่อาศัย การทำงานและการมีรายได้ นันทนาการ กระบวนการยุติธรรม และบริการทางสังคมทั่วไป โดยคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิที่ประชาชนจะต้องได้รับ และการมีส่วนในการจัดสวัสดิการสังคมทุกระดับ

สวัสดิการสังคมจำแนกออกเป็น 2 ลักษณะ ได้แก่

1.สวัสดิการแบบเจาะจงหรือกำหนดกลุ่มเป้าหมาย (Targeting) เช่น โครงการให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษา (กยศ.) โครงการรถยนต์คันแรก โครงการประกัน/จำนำผลผลิตทางการเกษตร เป็นต้น

2.สวัสดิการสังคมที่มีลักษณะถ้วนหน้า (Universal) ที่ประชาชนทุกคนมีสิทธิได้รับ โดยไม่เจาะจงว่าต้องเป็นผู้ด้อยโอกาส หรือผู้มีรายได้น้อย หรือกลุ่มอาชีพใด เช่น การจ่ายเบี้ยยังชีพคนชราแบบถ้วนหน้า โครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า เป็นต้น

จากนิยามข้างต้น รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนเกี่ยวกับสวัสดิการด้านการศึกษา การสาธารณสุข การสังคมสงเคราะห์ รวมถึงการสนับสนุนด้านการกระจายรายได้ การเข้าถึงแหล่งทุน รวมถึงการเพิ่มรายได้ลดรายจ่ายต่างๆ

โดยเมื่อพิจารณาประเภทการจัดสรรงบประมาณตามลักษณะงาน จะพบว่าในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณเกี่ยวกับรายจ่ายด้านการศึกษา การสาธารณสุข และการสังคมสงเคราะห์ เพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องและมีแนวโน้มที่จะขยายตัวเพิ่มขึ้นอีกในอนาคต คิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ยประมาณ 36.7% ของวงเงินงบประมาณในแต่ละปี

โดยเฉพาะในช่วงปี 2556 และปี 2557 สัดส่วนดังกล่าวเพิ่มขึ้นเป็น 39.6% และ 39.2% ตามลำดับ

หากรวมงบประมาณเพื่อสนับสนุนด้านการกระจายรายได้การเข้าถึงแหล่งทุน รวมถึงการเพิ่มรายได้ลดรายจ่ายต่างๆ เข้าไปด้วย จะมีเม็ดเงินงบประมาณที่ใช้จ่ายเพื่อการนี้ มากกว่า 1 ล้านล้านบาท ในแต่ละปี

อย่างไรก็ดี แม้ว่ารัฐบาลจะใช้จ่ายเงินเป็นจำนวนมากในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว แต่สถานการณ์ด้านความยากจนและความเหลื่อมล้ำ กลับมิได้ดีขึ้นอย่างที่ควรจะเป็น

สาเหตุประการสำคัญ คือ “การไม่สามารถระบุตัวคนจนได้อย่างถูกต้อง” ส่งผลให้หลายครั้งที่งบประมาณถูกจัดสรรให้กับคนที่ไม่จน และทำให้บางครั้งรัฐบาลต้องเลือกวิธีการช่วยเหลือคนยากจนและคนด้อยโอกาสในลักษณะการให้อย่างถ้วนหน้า (Universal)

ยกตัวอย่าง ในกรณีของเบี้ยยังชีพคนชรา หรือชื่อเป็นทางการว่า “โครงการสร้างหลักประกันด้านรายได้แก่ผู้สูงอายุ” ซึ่งในอดีตนั้นรัฐบาลไทยเคยใช้วิธีการจัดสรรเบี้ยยังชีพคนชรา โดยวิธีการตรวจสอบรายได้ (Means Test)

อย่างไรก็ตาม ด้วยอุปสรรคทางด้านความยุ่งยากในการคัดกรองคนจนเพื่อหาบุคคลผู้มีสิทธิรับเบี้ยยังชีพ ซึ่งมีต้นทุนค่อนข้างสูง ประกอบกับการที่ระบบ Means Test มักจะนำไปสู่ปัญหาที่เรียกว่า Exclusion Error นั่นคือการที่คนยากจนจริงๆ ไม่ได้รับการช่วยเหลือจากรัฐบาล ในเดือน เม.ย. 2552 รัฐบาลจึงได้ยกเลิกระบบ Means Test โดยเปลี่ยนมาใช้ระบบถ้วนหน้าแทน ซึ่งจากผู้มีอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไป จำนวนประมาณ 8 ล้านคนนั้น เป็นผู้สูงอายุที่มีสิทธิได้รับเบี้ยยังชีพ เป็นจำนวนประมาณ 7.1 ล้านคน (ข้อมูลจากเอกสารงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2557)

ประการสำคัญ หากการคัดเลือกคุณสมบัติของผู้รับเบี้ยยังชีพไม่มีการตรวจสอบรายได้ย่อมทำให้รัฐบาลต้องใช้งบประมาณจำนวนมหาศาล และยังนำไปสู่ปัญหาความไม่เป็นธรรมระหว่างผู้มีสิทธิรับเบี้ยยังชีพอีกด้วย

นั่นคือ ผู้มีรายได้สูงย่อมมีสิทธิได้รับเบี้ยยังชีพเฉกเช่นเดียวกันกับคนจน

ข้อมูลนี้เห็นได้จากการที่สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2554) ศึกษาพบว่า

ในเขตเมือง : จากจำนวนผู้สูงอายุที่ “ไม่จน” ทั้งหมดมีถึง 69.76% ที่ได้รับเบี้ยยังชีพ

ในเขตชนบท : จากจำนวนผู้สูงอายุที่ “ไม่จน” ทั้งหมด มีถึง 84.82% ที่ได้รับเบี้ยยังชีพ

ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 รัฐบาลได้จ่ายเบี้ยยังชีพให้แก่ผู้สูงอายุที่ “ไม่จน” เป็นจำนวน = 7.1 – 1.1 = 6 ล้านคน ทำให้รัฐบาลต้องใช้เงินงบประมาณสูงกว่าที่ควรจะเป็น = 56,583 – 8,766 = 47,817 ล้านบาท/ปี ซึ่งในทางวิชาการเรียกว่า Inclusion Error

นั่นคือ ผู้ที่ไม่สมควรได้รับประโยชน์จากโครงการสวัสดิการของรัฐ พลอยได้รับประโยชน์ไปด้วย

นอกจากกรณีของเบี้ยยังชีพแล้วยังมีกรณีอื่นๆ ที่รัฐบาลมีเจตนาดี ต้องการให้ความช่วยเหลือแก่คนยากจน แต่ภายใต้อุปสรรคทางด้านฐานข้อมูลของคนจน ทำให้ไม่สามารถให้การช่วยเหลือตรงกลุ่มเป้าหมายได้ดีนัก เช่น โครงการช่วยเหลือค่าครองชีพประชาชนและบุคลากรภาครัฐ หรือเช็คช่วยชาติ หรือเช็ค 2,000 บาท ซึ่งเป็นการบรรเทาภาวะวิกฤตเศรษฐกิจด้วยการให้เงินอุดหนุนแก่แรงงานที่อยู่ในระบบประกันสังคม หรืออยู่ในระบบราชการ และมีรายได้ไม่เกิน 15,000 บาท โดยแต่ละคนจะได้รับเช็คเงินสด 2,000 บาทจากรัฐบาล

อย่างไรก็ตาม โครงการดังกล่าวก็มีปัญหาเกี่ยวกับ Exclusion Error นั่นคือ แรงงานซึ่งอยู่นอกระบบประกันสังคมและไม่ได้อยู่ในระบบราชการ เช่น พ่อค้าแม่ค้าแผงลอย ผู้ขับขี่รถจักรยานยนต์รับจ้าง เกษตรกรรายย่อย จะถูกกีดกันออกไป โดยไม่ได้รับเช็ค 2,000 บาท

ทั้งๆ ที่แรงงานนอกระบบดังกล่าวมีส่วนหนึ่งที่เป็นผู้มีรายได้น้อย มีรายได้ไม่แน่นอน และไม่ได้รับความคุ้มครองจากรัฐรวมอยู่ด้วย

นี่คือปัญหาในการอัดเงินลงไปในโครงการกึ่งสวัสดิการสังคม

ไว้ฉบับหน้าเรามาดูการใช้งบประมาณของรัฐผ่านโครงการต่างๆ กันว่ามีการรั่วไหลอย่างไร และทำไมต้องมีการดึงคนเหล่านั้นเข้ามาสู่ระบบโดยที่รัฐจะต้องยอมแลกกับการคืนภาษีให้กับคนจนเหล่านั้น