เงินโอน แก้จน คนขยัน (Negative Income Tax)

โดยหลักการแล้ว การดำเนินนโยบายภาษีมักมีเป้าหมายที่สำคัญที่สุดคือ การจัดหารายได้ให้รัฐบาลนำไปใช้จ่าย

ส่วนเป้าหมายการแก้ไขปัญหาความยากจน และการกระจายรายได้มักเป็นเป้าหมายในลำดับรองลงมา

นอกจากนี้ การใช้เครื่องมือทางภาษีในการลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้โดยการจัดเก็บภาษีเงินได้ในอัตราสูงๆ อาจส่งผลเสียต่อแรงจูงใจในการทำงาน การออม และการลงทุน ดังนั้นการดำเนินนโยบายเพื่อเป้าหมายในการแก้ไขปัญหาความยากจนและลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ ควรดำเนินการควบคู่ไปกับมาตรการทางด้านรายจ่ายด้วย

ซึ่งงานวิชาการในช่วงหลังๆ มักมีข้อสรุปว่า รัฐบาลที่ประสงค์จะดำเนินมาตรการเพื่อลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ควรมุ่งเน้นที่การใช้เครื่องมือทางรายจ่ายมากกว่าการใช้เครื่องมือทางภาษี ดังที่งานศึกษาของ IDB เสนอว่า การใช้จ่ายของภาครัฐเป็นเครื่องมือที่ส่งผลต่อการลดความเหลื่อมล้ำในกระจายรายได้มากกว่าเครื่องมือทางด้านภาษี

ในทำนองเดียวกัน ศ.ไกรยุทธ ธีรตยาคีนันท์ นักเศรษฐศาสตร์การคลังคนสำคัญของไทย เคยชี้ว่า “มาตรการที่มีประสิทธิผลสูงกว่าเมื่อเปรียบเทียบกับมาตรการภาษีเพื่อการลดความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ระหว่างครัวเรือนก็คือมาตรการรายจ่ายรัฐ”

ทั้งนี้ การเพิ่มการใช้จ่ายไปในสิ่งที่คนจนมักบริโภค เช่น การศึกษาขั้นพื้นฐานและการสาธารณสุขขั้นพื้นฐาน จะทำให้การใช้จ่ายนั้นมีลักษณะก้าวหน้า อีกทั้งการใช้จ่ายของรัฐบาลยังสามารถระบุกลุ่มผู้ได้รับผลประโยชน์ (Target) ได้ดีกว่า และบิดเบือนการตัดสินใจของผู้คนในสังคมน้อยกว่าการใช้มาตรการทางภาษีอีกด้วย

ในช่วงประมาณ 10 ปีที่ผ่านมา รายจ่ายทางด้านสวัสดิการของรัฐบาลไทยเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และมีแนวโน้มที่จะขยายตัวเพิ่มขึ้นอีกในอนาคต และเป็นที่คาดการณ์กันโดยทั่วไปว่า ในที่สุดแล้วรัฐบาลอาจต้องขึ้นภาษีเพื่อให้มีงบประมาณเพียงพอสำหรับการใช้จ่ายทางด้านสวัสดิการ

นอกจากนี้ แม้ว่ารายจ่ายทางด้านสวัสดิการจะเพิ่มขึ้น แต่ข้อจำกัดที่รัฐบาลไทยต้องประสบอยู่เสมอ คือ การจัดสวัสดิการให้ถึงมือกลุ่มเป้าหมายที่ต้องการเป็นไปได้ยากมากด้วยข้อจำกัดทางด้านฐานข้อมูลของประชากร ทำให้ผู้กำหนดนโยบายของไทยไม่สามารถระบุได้ชัดเจนว่าผู้ใดที่เป็นคนจนบ้าง

บ่อยครั้งที่รัฐบาลเลือกวิธีการช่วยเหลือคนยากจนและด้อยโอกาสในลักษณะการให้อย่างถ้วนหน้าเท่ากัน แต่การจัดสวัสดิการโดยขาดการตรวจสอบรายได้ของผู้รับประโยชน์ทำให้รัฐบาลมีภาระรายจ่ายสูงเกินจำเป็น เพราะงบประมาณถูกจัดสรรไปยังผู้ที่ไม่จนจริง

บทความนี้ จึงศึกษาถึงแนวทางในการแก้ไขปัญหาความยากจนอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเจาะจงไปที่คนจนตัวจริง (Targeting for the Poor) ผ่านระบบภาษีที่เรียกว่า Negative Income Tax ซึ่งเป็นการโอนเงินสดไปยังผู้ยื่นแบบแสดงรายการภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่มีเงินได้ต่ำกว่าระดับที่กำหนดไว้ ซึ่งเครื่องมือนี้สามารถใช้เป็นเครื่องมือสนับสนุนการจัดสวัสดิการ โดยระบุตัวผู้ที่สมควรได้รับความช่วยเหลือจากรัฐบาลได้อย่างถูกต้อง เป็นการดูแลคนจนอย่างเป็นระบบ อันจะช่วยให้รัฐบาลใช้จ่ายเงินงบประมาณเพื่อวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหาความยากจนและลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้อย่างมีประสิทธิภาพและมีประสิทธิผลมากขึ้น

ในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจทำให้รายได้ของคนไทยสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้สัดส่วนจำนวนประชากรที่มีรายจ่ายเพื่อการอุปโภคบริโภคต่ำกว่าเส้นความยากจนต่อจำนวนประชากรทั้งหมดลดลงทั่วประเทศ โดยในปี 2555 สัดส่วนดังกล่าวเหลือเพียง 12.64% หรือเท่ากับประชากรจำนวน8.4 ล้านคน จากที่เคยสูงถึง 32.44% ในปี 2545 หรือเท่ากับประชากรจำนวน 19.9 ล้านคน

และเมื่อพิจารณาช่องว่างความยากจน (Poverty Gap) พบว่า มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่องเช่นเดียวกัน โดยในปี 2545 ช่องว่างความยากจนอยู่ในระดับ 7.8 และลดลงมาอยู่ในระดับ 2.38 ในปี 2555 นอกจากนี้เมื่อพิจารณาเส้นความยากจน (Poverty Line) พบว่าระดับรายได้ของเส้นความยากจนสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง

หากรัฐบาลต้องการทำให้ความยากจนโดยสมบูรณ์ (Absolute Poverty) หมดสิ้นไป และหากรัฐบาลต้องการใช้วิธีการโอนเงินสดไปยังผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจน (Poverty Line) แล้ว คำถามที่ตามมา คือ รัฐบาลต้องใช้งบประมาณจำนวนเท่าใด

คำตอบของคำถามดังกล่าวก็คือ ช่องว่างความยากจน (Poverty Gap) นั่นเอง โดยการกำหนดงบประมาณในรูปแบบนี้ เป็นการใช้แนวคิด “ถมช่องว่างความยากจน” ซึ่งกำหนดโดยพิจารณาว่า ครอบครัวยากจนแต่ละครอบครัวนั้นมีรายได้หรือรายจ่ายต่ำกว่าเส้นความยากจนเท่าไหร่ แล้วเอาจำนวนเงินที่ต่ำกว่านี้ ซึ่งก็คือช่องว่างความยากจนมารวมกันสำหรับครอบครัวยากจนทุกครอบครัว ก็จะได้จำนวนงบประมาณรวมที่ต้องใช้

จากการถอดสูตรจากช่องว่างความยากจน หากพิจารณาข้อมูลในปี 2555 พบว่า สัดส่วนช่องว่างความยากจนมีค่าอยู่ที่ 2.38% ซึ่งหมายความว่า โดยเฉลี่ยแล้วคนจนมีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจนอยู่ 2.38% ดังนั้น หากรัฐบาลต้องการจะปิดช่องว่างความยากจนดังกล่าว รัฐบาลต้องใช้งบประมาณทั้งสิ้น 5,997ล้านบาทเท่านั้น ซึ่งน้อยมากเมื่อเทียบกับโครงการสวัสดิการต่างๆ ที่รัฐบาลกำลังดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม การโอนเงินให้แก่คนจนจะทำได้ถูกต้องก็ต่อเมื่อรัฐบาลมีข้อมูลดีพอ โดยรู้ว่าคนจนแต่ละคนคือใคร และมีรายได้เท่าใด

แม้ว่าสถานการณ์ด้านความยากจนจะมีแนวโน้มดีขึ้น อย่างไรก็ดี สถานการณ์ด้านความเหลื่อมล้ำและการกระจายรายได้กลับมิได้มีการพัฒนาขึ้นอย่างที่ควรจะเป็น ซึ่งหากพิจารณาค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคด้านรายได้ในช่วงที่ผ่านมาจะพบว่าปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ในประเทศไทยไม่ได้ลดลงมากนักโดยในปี 2531 ค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคเท่ากับ 4.487 และอยู่ที่ระดับ 0.484 ในปี 2554 สะท้อนว่าปัญหาการกระจายรายได้มิได้เปลี่ยนแปลงไปมากนัก

ผลประโยชน์ส่วนใหญ่อันเกิดจากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจยังคงตกอยู่กับคนกลุ่มเล็กๆ เท่านั้น โดยเมื่อพิจารณาสัดส่วนรายได้ของประชากรจำแนกตามกลุ่มประชากรตามระดับรายได้ พบว่า กลุ่มคนรวยที่สุด 3 อันดับแรก เป็นเจ้าของรายได้รวมกันถึง 65.2%

กลุ่มที่รวยที่สุด 10% เป็นเจ้าของรายได้ถึง 39.2% ของรายได้ทั้งหมด

กลุ่มชั้นรายได้รองลำดับที่ 9 และลำดับที่ 8 เป็นเจ้าของรายได้ทั้งหมด 15.1% และ 10.9% ตามลำดับ

ส่วนกลุ่มอื่นๆ ที่เหลืออีก 7 ระดับเป็นเจ้าของรายได้รวมกันเพียง 34.8%โดยเฉพาะกลุ่มคนที่จนที่สุด 10% ซึ่งเป็นกลุ่มคนที่อยู่ใต้เส้นความยากจน ถือครองรายได้เพียง 1.6% ของรายได้ทั้งหมดเท่านั้น

หากเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างรายได้ในกลุ่มที่รวยที่สุดกับกลุ่มคนที่จนที่สุดของไทยกลับพบว่า มีความแตกต่างกันถึง 25.1 เท่า ซึ่งสะท้อนถึงการกระจุกตัวอย่างมากของรายได้ของประชากรไทย

ไว้ตอนต่อไปเรามาดูนโยบายรัฐที่ถมเงินลงไปช่วยคนจน แต่คนไม่จนกลับได้รับกันนะครับ