ปตท. กับสวัสดิการรัฐ (1)

แม้กระแส “ทวงคืน” จะร้อนด้วยความชาตินิยมและประชานิยม แต่ก็แฝงด้วยความอบอุ่นของรัฐสวัสดิการที่ ปตท.ขายน้ำมันและก๊าซราคาถูกๆ แก่ประชาชนทั่วไป

ภายใต้สมมติฐานว่าควรจะให้ “สวัสดิการ” ทางพลังงานแก่ประชาชนตามสมควรลองมาพิจารณากันว่าใช้ ปตท.อย่างไรจึงจะให้ประโยชน์สูงสุด? แล้วควรจะทวงคืนหรือแปรรูป ปตท.?

แม้จะ “ใช่เลย” สำหรับหลายคน แต่การใช้ ปตท.เป็นเครื่องมือให้สวัสดิการรัฐนั้นมีจุดอ่อนหลายอย่าง

1.เป็นเครื่องมือที่ขาดประสิทธิภาพ

“สวัสดิการ” ควรจะให้กับผู้ที่มีความจำเป็นในด้านที่เหมาะสมในระดับที่พอสมควร ไม่ควรเป็น “ประชานิยม” แต่การจัดให้น้ำมันก๊าซราคาถูกๆ แก่ “ทุกคนทุกลิตร” ให้ประโยชน์คนรวยมากกว่าช่วยคนจน เพราะคนมีเงินใช้น้ำมันและพลังงานต่างๆ มากกว่าคนจนหลายเท่าทั้งทางตรงและทางอ้อม ใครใช้น้ำมันมากก็เท่ากับได้รับเงินอุดหนุนมากยิ่งเพิ่มความเหลื่อมล้ำ ดังที่องค์กรพลังงานระหว่างประเทศ (IEA) พบว่าจากการอุดหนุน LPG และดีเซลในประเทศไทยคนจนกลุ่มที่รายได้น้อยที่สุด 20% ได้ประโยชน์จากเม็ดเงินเหล่านี้เพียง 56%

ที่บางคนคิดว่าบีบเอาจาก ปตท.เป็น “ของฟรี” นั้นขัดกับความเป็นจริง เพราะมีต้นทุนของการเสียรายได้ ซึ่งส่วนใหญ่เกือบ 70% ของ ปตท.ยังเป็นของรัฐ เนื่องจากน้ำมันก๊าซ LPG เป็นสินค้าโภคภัณฑ์ที่มีราคาตลาดโลก ทำนองเดียวกับทองคำที่คนส่วนใหญ่คุ้นเคย

ประเทศไทยต้องนำเข้าน้ำมันดิบถึง 85% ซึ่งต้องซื้อในราคาตลาด หากจะขายให้ประชาชนในราคาต่ำกว่าก็จะต้องมีใครชักเนื้อแม้ในส่วนที่ผลิตได้เองในประเทศก็จะเกิดการสูญเสียโอกาส ซึ่งจะส่งผลต่อการผลิตหรือจัดหาในอนาคต

ตัวอย่างผลของกลไกตลาดที่เห็นชัดๆ คือ หากประเทศใดรัฐบาลตั้งราคาสินค้าโภคภัณฑ์เอาไว้ต่ำกว่าตลาดมากๆ ก็จะเกิดการรั่วไหลไปประเทศข้างเคียงที่ราคาแพงกว่า เพราะจะมีคนลักลอบไปขายทำกำไร เหมือนที่นำน้ำมันจากมาเลเซียมาขายในเมืองไทย หรือการลักลอบ LPG ของไทยไปขายในเขมร ลาว พม่า ซึ่งสัปดาห์ที่ผ่านมาคนเขมรได้ออกมาประท้วงที่ชายแดนเมื่อฝ่ายไทยเริ่มเข้มงวดสกัดการลักลอบ

รายได้รัฐมีจำกัด ถ้าใช้ ปตท.เป็นเครื่องมือให้สวัสดิการราคาน้ำมันต่ำๆ ก็จะทำให้รัฐสูญเสียรายได้จากภาษีหรือเงินปันผลที่ควรจะได้ แทนที่จะนำเงินนั้นไปพัฒนาประเทศเพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขันและยกระดับความเป็นอยู่ของประชาชน หรือนำเงินไปจัดสวัสดิการให้เฉพาะกับคนที่ยากไร้ และให้ในสิ่งที่จะสร้างความเข้มแข็งหรือสร้างโอกาสให้กับเขาอย่างแท้จริง แต่การใช้เงินอุดหนุน “ทุกลิตรทุกคน” กลับเป็น “เบี้ยหัวแตก” เสมือน “ตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ”

2.สร้างผลกระทบที่ไม่พึงประสงค์

ความเป็นจริงทางเศรษฐศาสตร์คือ ถ้าราคาน้ำมันที่ตรึงไว้ต่ำและไม่เปลี่ยนแปลงตามสภาวะตลาด ทำให้เกิดการใช้อย่างไม่มีประสิทธิภาพ ไม่ว่าภาคประชาชนหรือโรงงานจะไม่ปรับการใช้ให้ประหยัดแม้ว่าราคาในตลาดโลกกำลังแพง เพราะคนใช้ไม่รู้ตัวว่ามันแพง (และเขากำลังจ่ายอยู่ทางอ้อม) เพราะประเทศที่ต้องนำเข้าปิโตรเลียมจะเสียค่าใช้จ่ายสูงขึ้น

หลายๆ ประเทศจึงตั้งภาษีน้ำมันในระดับที่สูงและปล่อยให้ราคาน้ำมันลอยตัวตามตลาดเพื่อจูงใจให้เกิดการใช้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยเก็บเงินไปสร้างถนนหนทาง เยียวยาสิ่งแวดล้อมและสุขภาพประชาชนที่ถูกกระทบโดยมลพิษของการใช้เชื้อเพลิง รวมทั้งมีเงินเหลือสำหรับทำสวัสดิการและโครงสร้างพื้นฐาน

การให้ ปตท.ขายของถูกๆ เป็นการทำลายการแข่งขันของตลาดภายในประเทศ เมื่อก่อนเรามีปั๊มน้ำมัน BP Q8 Jet หรือแม้แต่ Petronas แต่ต่อมา ปตท.ถูกใช้เป็นเครื่องมือประชานิยมโดยให้เป็นผู้นำตลาด เมื่อราคาตลาดโลกสูงขึ้นก็ปรับขึ้นราคาขายปลีกช้าๆ เวลาตลาดโลกลงก็ปรับลงเร็วๆ ถูกใจผู้บริโภค แต่ทำบ่อยเข้าผู้ค้าอื่นที่ไม่มีธุรกิจต่อเนื่องมาเกื้อกูลก็ขาดทุนสะสมต้องปิดกิจการกันไป

นั่นเป็นเพียงผลกระทบเบาะๆ ถ้าทำกันจริงจังตลอดเวลาและในอัตราต่ำๆ อย่างที่เรียกร้องก็คงเหลือ ปตท.เพียงเจ้าเดียว แล้วจะมั่นใจได้หรือว่ารัฐวิสาหกิจที่ผูกขาดเจ้าเดียว กิจการขาดทุน ไม่มีกำลังจะลงทุน แต่ไม่ต้องแข่งกับใคร จะจัดจำหน่ายสินค้าและบริการในปริมาณและคุณภาพที่ประชาชนคาดหมาย? จะเป็นภาระต่อระบบงบประมาณของประเทศเหมือนอย่างการรถไฟหรือ ขสมก.หรือไม่?

3.มีผลเสียที่เป็นรูปธรรมต่อประชาชน

หากมีการบิดเบือนกลไลตลาด เช่น อัตราภาษีลักลั่นทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างราคาเชื้อเพลิงต่างๆ ต่อผู้บริโภคผิดเพี้ยนไปจากความสัมพันธ์ในราคาตลาด ก็จะทำให้ประชาชนเลือกใช้ของถูกมากขึ้นๆ สิ้นเปลืองเงินอุดหนุน ส่วนของแพงจะเหลือใช้เมื่อของถูกในประเทศมีไม่พอก็ต้องนำเข้าในราคาแพงขึ้น

ในกรณีของ LPG ที่มีการตั้งราคาเชื้อเพลิงภาคขนส่งถูกกว่าน้ำมันชนิดอื่นๆ มาก ทำให้การใช้เติบโตปีละเกือบ 26% ตั้งแต่ตรึงราคาโรงแยกก๊าซต้นทุนของการจัดหา LPG เพิ่มสูงขึ้นเพราะต้องนำเข้าแม้ผู้ใช้ LPG ส่วนใหญ่ได้ราคาที่ตรึงไว้โดยกองทุนน้ำมัน

แต่...

ผลก็คือ ต้องมีคนจ่ายเงินเข้ากองทุนมากขึ้น เช่น ผู้ใช้เบนซินต่างๆ ปีละ 14,500 ล้านบาท ทำให้เบนซินยิ่งแพงและเหลือต้องส่งออก

ในกรณีของ LNG ที่ต้องเริ่มนำเข้ามาใช้ในการผลิตไฟฟ้า ด้วยราคาแพงกว่าที่ผลิตในอ่าวไทยราวเท่าตัวก็เพราะมีการบิดเบือนกลไกตลาดตรึงราคา NGV ให้ต่ำกว่าต้นทุน ทำให้คนหันมาใช้กันมาก แม้บริการไม่ดีก็ยังโตถึง 68% ต่อปี

ผลก็คือ ค่าไฟฟ้าที่ทุกคนทุกภาคส่วนจ่าย (FT) แพงขึ้น 10 สต./หน่วย หรือ 18,000 ล้านบาท/ปี

ความขาดประสิทธิภาพของการอุดหนุนราคาน้ำมันแบบ “ทุกคนทุกลิตร” ซึ่งทำผ่านทั้ง ปตท. และบริษัทคู่แข่ง ทำให้รัฐสูญเสียภาษีสรรพสามิตปีละ 114,000 ล้านบาท เงินรัฐไม่พอก็ต้องสรรหาวิธีเก็บภาษีเพิ่มขึ้นจากประชาชนหลายๆ กลุ่มในรูปแบบต่างๆ ตามที่เป็นข่าว

เพราะฉะนั้นแทนที่จะใช้ ปตท.เป็นเครื่องมือให้สวัสดิการโดยตรง รัฐควรใช้ ปตท.เป็นเครื่องมือหาเงินเข้ากองกลาง เพื่อนำไปจัดสวัสดิการอย่างมีประสิทธิภาพให้ถูกกลุ่มเป้าหมายและถูกวิธีจะดีกว่า

แต่จะดีได้จริงก็ต้องเป็นไปตามเงื่อนไขการกำกับดูแลและธรรมาภิบาลในหลายมิติ รวมทั้งไขข้อข้องใจที่ไม่ได้เป็นของรัฐ 100% ด้วย n

(อ่านต่อสัปดาห์หน้า)