กับดัก"ยากระตุ้น"

ในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมา เชื่อว่าหลายท่านคงจะได้ยิน ได้ฟัง เรื่องราวเกี่ยวข้องกับการ “กระตุ้น” เศรษฐกิจของประเทศเรากันบ่อยครั้งและหนาหูมาก การเรียกร้องให้มีการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยภาคธุรกิจในรูปแบบนั้นบ้าง รูปแบบนี้บ้าง กระตุ้น (ให้ความช่วยเหลือ) อุตสาหกรรมนั้นบ้าง อุตสาหกรรมนี้บ้าง จนเราอาจจะลืมไปว่าการดำเนินมาตรการเหล่านั้นมีต้นทุนด้วยเช่นกัน (หรืออย่างน้อยที่สุดจะเป็นภาระทางการคลังของประเทศ) และเราก็ไม่เคยรับรู้กันอย่างชัดเจนจริงๆ ว่าผลของการกระตุ้นโดยมาตรการหนึ่งๆ นั้นก่อให้เกิดผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจอย่างคุ้มค่ากับผลเสียที่อาจจะเกิดขึ้นหรือไม่ และที่สำคัญกว่านั้นคือ ผลประโยชน์จากการกระตุ้นนั้นตกอยู่กับใคร เท่าเทียมเหมาะสมหรือไม่ อย่างไร และการใช้มาตรการทางเศรษฐกิจเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นรายอุตสาหกรรมมีแผนและวัตถุประสงค์อะไรรองรับ เพราะถ้าตอบคำถามเหล่านี้ไม่ได้ มาตรการกระตุ้นทั้งหลายที่ว่านี้จะแตกต่างอะไรกับมาตรการ “ประชานิยม” ซ้ำร้ายยังอาจเป็นต้นเหตุที่ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำในระบบเศรษฐกิจระหว่างกลุ่มที่สามารถเข้าถึงผลประโยชน์ได้ และประชาชนอื่นๆ ที่ไม่ได้รับประโยชน์

การดำเนินมาตรการเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจนั้น ควรจะต้องพิจารณาถึงเหตุผล ความจำเป็นที่รัฐจะต้องเข้ามาแทรกแซงในระบบเศรษฐกิจเป็นสำคัญ เช่น มองไปในอนาคตระยะสั้นแล้วเห็นว่าจะมีปัญหาการขยายตัวทางเศรษฐกิจ หรือมีความเป็นไปได้มากที่เศรษฐกิจจะมีการชะลอตัวลงจนถึงขั้นหดตัวหรือถดถอย และจะก่อให้เกิดปัญหาความเดือดร้อนต่อประชาชนในประเทศในวงกว้าง รัฐจึงต้องเสียค่าใช้จ่ายส่วนหนึ่งในรูปของงบประมาณแผ่นดินเพื่อกระตุ้น หรือส่งเสริมให้เศรษฐกิจขยายตัวได้ ก็จะเป็นการป้องกันหรือบรรเทาปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นได้ ดังนั้นก่อนที่จะมีการดำเนินมาตรการกระตุ้นโน่นกระตุ้นนี่ ก็จะต้องตอบคำถามว่าเศรษฐกิจไทยมองไปข้างหน้าอีกซัก 12 ปี มีความจำเป็นต้องกระตุ้นหรือไม่ ถ้าไม่มีความจำเป็นต้องกระตุ้น (เพราะส่วนใหญ่ก็คาดการณ์ว่าเศรษฐกิจไทยจะขยายตัวได้ในอัตราพอสมควรในช่วง 12 ปีข้างหน้า) การไปดำเนินมาตรการเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจก็คงจะไม่แตกต่างจากการใช้ยาโด๊ป ซึ่งผลสืบเนื่องของการใช้ยาโด๊ปก็ย่อมมีผลเสียต่อระบบเศรษฐกิจในระยะยาวได้

มาตรการส่งเสริมด้านการท่องเที่ยว โดยการอนุญาตให้นำเอาค่าใช้จ่ายในส่วนนี้มาหักลดหย่อนสำหรับการเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเป็นมาตรการหนึ่งที่มีการถกเถียงกันอย่างกว้างขวางของความจำเป็นในการดำเนินมาตรการนี้ อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวหรือธุรกิจการท่องเที่ยว เป็นอุตสาหกรรมที่ได้มีการวิเคราะห์ว่าเป็นอุตสาหกรรมที่มีขีดความสามารถในการแข่งขันและมีศักยภาพสูง ทำให้เกิดเป็นคำถามทุกครั้งว่าในเมื่อเป็นอุตสาหกรรมที่มีขีดความสามารถในการแข่งขันสูง เหตุใดรัฐจึงต้องมีมาตรการส่งเสริมหรือสนับสนุนเพิ่มเติมไปจากมาตรการอื่นๆ ที่ดำเนินการอยู่แล้ว ก็จะได้คำตอบว่า เป็นเพราะอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวได้รับผลกระทบอย่างมากจากเหตุการณ์ความไม่สงบภายในประเทศ แต่คำตอบดังกล่าวก็ดูเหมือนจะไม่ใช่เหตุผลที่เพียงพอต่อการที่รัฐต้องเข้าไปแทรกแซงโดยการกระตุ้นให้เกิดอุปสงค์สำหรับการท่องเที่ยว โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเปรียบเทียบกับอุตสาหกรรมอื่นซึ่งก็ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ความขัดแย้งภายในประเทศเช่นเดียวกัน และเมื่อพิจารณาจากมาตรการที่ใช้แล้ว ก็ต้องบอกว่าการดำเนินมาตรการดังกล่าวก็มีลักษณะเหมือนกับการให้ยาโด๊ปเข้าไปในอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของประเทศ และอาจก่อให้เกิดความเสียหายได้ในหลายมิติ ซึ่งจะได้กล่าวถึงพอสังเขปดังนี้

1) การดำเนินมาตรการในลักษณะนี้เป็นการบ่มเพาะพฤติกรรมให้กับผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวว่าถ้ามีเหตุการณ์ที่ไม่เป็นผลดีต่อธุรกิจการท่องเที่ยว รัฐจะยื่นมือเข้ามาช่วยเหลือเสมอ (ซึ่งเป็นภาระทางการคลังต่อรัฐ) เท่ากับรัฐจะยอมรับเป็นผู้คุ้มครองความเสี่ยงทางธุรกิจให้กับผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว (ซึ่งอุตสาหกรรมอื่นไม่ได้รับ) ทรัพยากรของประเทศก็จะถูกดึงเข้าไปในอุตสาหกรรมท่องเที่ยวมากขึ้น และอาจก่อให้เกิดความไม่สมดุลในระบบเศรษฐกิจไทยได้

2) การดำเนินมาตรการในลักษณะกระตุ้นให้เกิดอุปสงค์สำหรับการท่องเที่ยวโดยประชาชนภายในประเทศเป็นการให้การอุดหนุนกับคนที่มีรายได้เพียงพอที่จะรองรับให้สามารถท่องเที่ยวได้ คนจนผู้มีรายได้น้อยย่อมเข้าถึงประโยชน์จากมาตรการนี้น้อยกว่า “ผู้มีอันจะกิน” ซึ่งจริงๆ แล้ว ผู้มีอันจะกินถ้าตัดสินใจว่าอยากจะท่องเที่ยว ก็น่าจะมีรายได้ที่สามารถครอบคลุมค่าใช้จ่ายสำหรับการท่องเที่ยวได้อยู่แล้ว ดังนั้นมาตรการลักษณะนี้จึงเป็นประโยชน์ต่อคนเฉพาะกลุ่มไม่เท่าเทียมกัน โดยเฉพาะกลุ่มที่มีรายได้น้อย นอกจากนี้การไปส่งเสริมให้คนในระบบเศรษฐกิจใช้จ่ายเพื่อการท่องเที่ยวมากขึ้น ย่อมเป็นการลดระดับการออมของคนในประเทศ และทำให้ครัวเรือนมีความสุ่มเสี่ยงต่อการเป็นหนี้มากขึ้น โดยปกติการดำเนินมาตรการที่มีผลเป็นการแทรกแซง และเกี่ยวข้องกับพฤติกรรมการตัดสินใจ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อการบริโภค) ควรจะได้คำนึงว่าพฤติกรรมดังกล่าวนั้นเป็นสิ่งที่พึงปรารถนาหรือไม่ ถ้าเป็นการส่งเสริม (โดยรัฐต้องมีต้นทุนในแง่ของค่าใช้จ่ายจากงบประมาณ) เราคาดหวังว่าพฤติกรรมนั้น ควรจะเป็นพฤติกรรมที่พึงประสงค์และเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนในระยะยาว

3) การกระตุ้นภาคการท่องเที่ยวให้มีการขยายตัวมากขึ้นเรื่อยๆ โดยพิจารณาจากจำนวนนักท่องเที่ยว (ทั้งไทยและต่างประเทศ) เป็นหลัก อาจก่อให้เกิดผลเสียต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจในระยะยาว ได้แก่

หนึ่ง เป็นการกระตุ้นให้เกิดความเสี่ยงจากแรงกดดันด้านเงินเฟ้อมากขึ้น ซึ่งจะมีผลกระทบทำให้ค่าครองชีพเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดได้ (ตัวอย่างของประเทศที่มีโครงสร้างทางเศรษฐกิจพึ่งพาภาคการท่องเที่ยวและมีปัญหาค่าครองชีพในระบบเศรษฐกิจ เช่น กรีซ อิตาลี ฯลฯ) โดยเฉพาะประเทศไทยยังเป็นประเทศที่มีปัญหาในเรื่องการกระจายรายได้และการกระจายตัวของความเจริญทางเศรษฐกิจ ปัญหาการเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วของค่าครองชีพจึงเป็นความเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดความเสียหายได้มาก และเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน

สอง การอุดหนุนภาคการท่องเที่ยวด้วยมาตรการต่างๆ รวมทั้งมาตรการหักลดหย่อนทางภาษี (เพื่อกระตุ้นภาคการท่องเที่ยว) อาจก่อให้เกิดการจัดสรรทรัพยากรการผลิตที่ขาดประสิทธิภาพ (Inefficient Allocation of Resource) ซึ่งจะทำให้เกิดความเสียหายจากการบิดเบือนทางเศรษฐกิจ (Economic Distortion) เช่น การกระตุ้นทำให้เกิดการขยายตัวของภาคการท่องเที่ยวและดึงดูดแรงงานจากภาคการผลิตอื่นไปสู่ภาคการท่องเที่ยว เพราะอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวเป็นการผลิตในภาคบริการที่ต้องอาศัยแรงงานเข้มข้น (Laborintensive) ทำให้เกิดการแย่งแรงงานจากภาคการผลิตอื่น และจำเป็นต้องจ้างแรงงานในอัตราค่าจ้างที่แพงขึ้นเพื่อให้สามารถแข่งขันได้กับค่าจ้างแรงงานในภาคการท่องเที่ยว ต้นทุนการผลิตในภาคการผลิตอื่นจึงสูงขึ้น และต้องสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขันไปในที่สุด

สาม การดำเนินมาตรการส่งเสริมด้านการท่องเที่ยวโดยยึดเอาจำนวนนักท่องเที่ยวเป็นหลัก (คือตั้งเป้าจะเพิ่มจำนวนนักท่องเที่ยวขึ้นทุกปี ปีละหลายเปอร์เซ็นต์) น่าจะเป็นแนวทางที่ควรจะได้รับการทบทวน และมีการวิเคราะห์ถึงผลกระทบต่อสังคมและเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการเพิ่มขึ้นของนักท่องเที่ยว โดยเฉพาะผลกระทบภายนอกในทางลบ (Negative Externality) เช่น ผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม การเพิ่มขึ้นของขยะ น้ำเสียจากบริการโรงแรม สถานที่ท่องเที่ยวต่างๆ ฯลฯ ซึ่งในต่างประเทศหลายประเทศมีการจัดเก็บภาษีนักท่องเที่ยวในรูปแบบต่างๆ ด้วยซ้ำไป และจริงๆ เราก็ดำเนินมาตรการส่งเสริมการท่องเที่ยวกันมาต่อเนื่องเป็นระยะเวลาหลายปีทีเดียว ไม่แน่ใจว่าได้มีใครเคยรวบรวมหรือไม่ว่าเราได้มีการใช้จ่ายเพื่อการส่งเสริมการท่องเที่ยว แนะนำประเทศไทยและสถานที่ท่องเที่ยวในประเทศไทยไปแล้วกี่มากน้อย ถามง่ายๆ ว่าท่านคิดว่าเราได้รับประโยชน์จากนักท่องเที่ยว 1 คนมากกว่าการให้แรงงานต่างด้าว 1 คนเข้ามาทำงานในประเทศเราเพียงใด เราจึงได้ใส่ความพยายามในการกระตุ้นให้มีการท่องเที่ยวในขณะที่พยายามจำกัดแรงงานต่างด้าวไม่ให้เข้ามาทำงาน หรือประเทศไทยมียุทธศาสตร์ที่อยากจะให้อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวเป็นอุตสาหกรรมหลักของประเทศ ลดบทบาทของการผลิตภาคการเกษตร อุตสาหกรรม

ที่กล่าวมาข้างต้นเป็นเพียงความเป็นไปได้ของความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้นจากการใช้มาตรการสนับสนุนในบางภาคอุตสาหกรรม และยังไม่ชัดเจนว่าอุตสาหกรรมนั้นจำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนเพียงใด และด้วยมาตรการลักษณะใด ในสถานการณ์ที่เศรษฐกิจของประเทศอยู่ในช่วงเวลาที่ต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างอย่างในปัจจุบัน เพื่อให้เกิดพัฒนาการทางเศรษฐกิจที่เข้มแข็งและต่อเนื่อง ยั่งยืน ประชาชนในประเทศมีมาตรฐานการครองชีพที่ดีขึ้น การใช้จ่ายงบประมาณที่เป็นภาระทางการคลังของประเทศจึงต้องพิจารณาอย่างรอบคอบถึงประสิทธิภาพของการใช้และผลสัมฤทธิ์ที่พึงประสงค์ของการดำเนินการมาตรการนั้นๆ ต่อประเทศเป็นสำคัญ