"ประมวลความพฤติเจ้าหน้าที่ของรัฐ"

เป็นเวลานานกว่า 3 เดือนแล้วที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ดำเนินการตามแผนการคืนความสุขให้ประชาชน จนมาถึงช่วงที่ 2 การจัดตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และรัฐบาลแล้ว เหลือเพียงสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ที่กำลังคัดสรรกันอยู่ และจะจัดตั้งคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญต่อไป

แต่สิ่งที่ประชาชนกังวลมากที่สุดในขณะนี้ คือ บรรดาการจัดระเบียบประเทศที่ได้แก้ไขไปแล้วจะ “หวนคืนกลับ” มาสร้างความเดือดร้อนให้กับประชาชนอีก โดยเฉพาะการใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งที่มาจากการเมืองและฝ่ายประจำ ซึ่งมักจะเอื้อประโยชน์ให้กับตนเองและพวกพ้อง

ในเรื่องนี้ เจ้าหน้าที่ของรัฐทุกคนต้องยอมรับว่า พฤติกรรมต่างๆ ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา มีการใช้อำนาจโดยมิชอบกันมาก ตั้งแต่การทุจริต ฉ้อราษฎร์บังหลวง การใช้อำนาจแบบเลือกปฏิบัติ เพื่อประโยชน์ของพวกพ้องและตนเอง รวมถึงมีการเรียกรับเงินหรือ “สินบน” กันอย่างแพร่หลาย

ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 บัญญัติในมาตรา 279 ให้มีมาตรฐานทางจริยธรรม ประมวลจริยธรรม และการตรวจสอบพฤติกรรมทางจริยธรรมก่อนแต่งตั้งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่เสมือนว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเรื่องนี้ไม่เกิดผลในทางปฏิบัติ

ประมวลจริยธรรมจึงเป็นเพียงหนังสือราชการฉบับหนึ่งที่หน่วยงานของรัฐ “ต้องมี” ตามกฎหมาย แต่ไม่มีการนำไปสู่การบังคับใช้ แม้ว่าบางหน่วยงาน เช่น ปตท. กำหนดให้มีการเซ็นชื่อรับทราบก็ตาม

สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ เพราะหัวหน้าส่วนราชการต่างๆ ยังไม่เห็นคุณค่าของ “มาตรฐานทางจริยธรรม” ที่กำหนดไว้ในประมวลจริยธรรม จึงไม่นำมาเน้นย้ำบ่อยๆ จนเกิดเป็นจิตสำนึก

นอกจากนั้น หัวหน้าส่วนราชการส่วนใหญ่ไม่ทำตนให้เป็น “แบบอย่าง” ในการปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมที่กำหนด คนในองค์กรจึงไม่สนใจที่จะจดจำ เมื่อ “จำไม่ได้ ก็ไม่ได้ทำ”

เมื่อศึกษาย้อนไปถึงที่มาของ “ประมวลจริยธรรม” พบว่า ในภาษาอังกฤษมี 2 คำคือ “Code of Ethics” และ “Code of Conduct” ซึ่งสาระแตกต่างกัน

Code of Ethics จะกล่าวถึง ความประพฤติ หรือกริยาที่ควรประพฤติเพื่อให้เกิดความเชื่อถือศรัทธาและไว้วางใจในคนกลุ่มนั้น เช่น จรรยาบรรณแพทย์ หรือมารยาททนายความ เป็นต้น

ในภาคราชการ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 78 เกี่ยวกับ “จรรยาข้าราชการ” โดยให้เหตุผลว่า มุ่งประสงค์ให้เป็นข้าราชการที่ดี มีเกียรติและศักดิ์ศรีความเป็นข้าราชการ โดยเฉพาะในเรื่องดังต่อไปนี้

(1) การยึดมั่นและยืนหยัดทำในสิ่งที่ถูกต้อง

(2) ความซื่อสัตย์สุจริตและความรับผิดชอบ

(3) การปฏิบัติหน้าที่ด้วยความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้

(4) การปฏิบัติหน้าที่โดยไม่เลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม

(5) การมุ่งผลสัมฤทธิ์ของงาน

ขณะเดียวกัน ได้กำหนดเรื่องวินัยไว้ในหมวดที่ 6 วินัยและการรักษาวินัย โดยกำหนดข้อปฏิบัติไว้ในมาตรา 82 และข้อห้ามไว้ในมาตรา 83 โดยกำหนดในมาตรา 84 ว่า ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดไม่ปฏิบัติตามข้อปฏิบัติตามมาตรา 81 และมาตรา 82 หรือฝ่าฝืนข้อห้ามตามมาตรา 83 ผู้นั้นเป็นผู้กระทำผิดวินัย

จากสาระของกฎหมายดังกล่าวจะเห็นว่า แยกกันระหว่าง “จรรยา” กับ “วินัย”อย่างชัดเจน จึงอนุมานได้ว่า นำแนวคิดของ Code of Ethics มาใช้

ส่วน “Code of Conduct” เป็นการประมวล “ความประพฤติ” ซึ่งเป็นการรวม “ข้อปฏิบัติ” และ “ข้อห้าม” ไว้ด้วยกัน ซึ่งในภาษาอังกฤษใช้คำว่า “Do & Don’t”โดยมีบทลงโทษทางสังคมและทางปกครอง

การรวมข้อปฏิบัติและข้อห้ามทางจริยธรรมเข้าด้วยกันนี้ สอดคล้องกับหลักกฎหมายมหาชนยุคใหม่ที่จะบัญญัติทั้งข้อปฏิบัติและข้อห้ามทางกฎหมายไว้ด้วยกัน โดยระบุบทลงโทษทางอาญาและแพ่งด้วย

เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 279 วรรคสาม ที่ว่า “การฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมตามวรรคหนึ่ง ให้ถือว่าเป็นการกระทำผิดทางวินัย”

ด้วยเหตุนี้ อาจอนุมานได้ว่า รัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์ให้รวมข้อปฏิบัติและข้อห้ามไว้ด้วยกันตามแนวคิด Code of Conduct หรือ “ประมวลความประพฤติ”

การบัญญัติเช่นนี้สอดคล้องกับแนวการเขียนมาตรฐานทางจริยธรรมของคนในองค์กรต่างๆ ที่ใช้คำว่า Code of Conductรวมถึงในภาคการเมือง เช่น วุฒิสภาอังกฤษ (House of Lords)

สาระของประมวลจริยธรรมวุฒิสภาอังกฤษ ประกอบด้วย หลักการพื้นฐานของบุคคลสาธารณะ 7 ประการ ซึ่งรัฐสภากำหนดขึ้น พร้อมคำอธิบายความหมายที่ชัดเจนดังนี้

(1) การไม่เห็นประโยชน์ส่วนตน (Selflessness) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะพึงตัดสินใจเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม ไม่ควรหวังผลให้ตนเอง ครอบครัว หรือพวกพ้อง ได้รับประโยชน์ที่เป็นเงินหรือสิ่งของอื่น

(2) ความซื่อตรง (Integrity) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะต้องไม่มีพันธะทางการเงิน หรือข้อผูกมัดอื่นๆ กับบุคคลหรือองค์กรภายนอก อันจะส่งผลกระทบต่อการปฏิบัติหน้าที่ราชการของตน

(3) การไม่มีอคติ (Objectivity) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะพึงดำเนินกิจการสาธารณะโดยเลือกในสิ่งที่ถูกต้องตามหลักคุณธรรมซึ่งรวมถึงการแต่งตั้งบุคคลภายนอกการคัดเลือกผู้ชนะการประมูลในการจัดซื้อจัดจ้างหรือการแนะนำบุคคลเพื่อรับรางวัลและประโยชน์ตอบแทน

(4) การมีสำนึกรับผิดชอบต่อหน้าที่ (Accountability) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะต้องแสดงความรับผิดชอบต่อการตัดสินใจและการกระทำของตนที่เกี่ยวข้องกับกิจการสาธารณะ และต้องยินยอมให้มีการตรวจสอบในทุกกรณีอย่างเหมาะสมตามภาระหน้าที่

(5) การเปิดเผยและจริงใจ (Openness)ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะพึงตัดสินใจและกระทำการใดๆ โดยเปิดเผย มีเหตุผลรองรับ และจำกัดการให้ข้อมูลเฉพาะในกรณีที่เป็นความต้องการเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม

(6) ความซื่อสัตย์ (Honesty) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะมีหน้าที่เปิดเผยผลประโยชน์หรือทรัพย์สินส่วนตัวที่เกี่ยวข้องในการปฏิบัติงานสาธารณะให้สาธารณชนทราบและพึงดำเนินการแก้ไขปัญหากรณีเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนเพื่อพิทักษ์ประโยชน์ของส่วนรวม

(7) ความเป็นผู้นำ (Leadership) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะพึงส่งเสริมและสนับสนุนหลักการเหล่านี้ด้วยการปฏิบัติตนเป็นผู้นำและเป็นแบบอย่างที่ดี

สำหรับการปฏิบัติ ได้กำหนดในรูปแบบของ “ระเบียบปฏิบัติ” ที่สอดคล้องกับหลักการพื้นฐาน 7 ประการ ดังกล่าว เช่น การแสดงผลประโยชน์ในเรื่องที่กำลังพิจารณา การขัดกับประโยชน์ของอาชีพ เป็นต้น

พร้อมกันนั้น ได้กำหนด “แนวทางการปฏิบัติตามประมวลความประพฤติ” (Guideto the Code of Conduct) ซึ่งจะกำหนดแนวทางการปฏิบัติตนที่ชัดเจน เช่น

การห้ามมิให้รับเงินเป็นค่าตอบแทนในการให้คำปรึกษาเกี่ยวกับงานของรัฐสภา หมายถึง สมาชิกต้องไม่เป็นที่ปรึกษาให้คำแนะนำแก่องค์กรหรือบุคคลภายนอกโดยรับค่าตอบแทน เช่น การรับเงินเพื่อการล็อบบี้โดยส่งผลต่อการทำงานของรัฐสภา

อนึ่ง การให้คำปรึกษาเกี่ยวกับงานของรัฐสภาไม่ควรมีลักษณะดังต่อไปนี้

1) คำแนะนำเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะและกิจการภาครัฐในปัจจุบัน

2) คำแนะนำเรื่องทั่วไปเกี่ยวกับวิธีการทำงานของรัฐสภา

3) การปรากฏตัวทางสื่อ การเขียนข่าว หนังสือ การบรรยายหรือการพูดในที่สาธารณะ

จากแนวทางดังกล่าวจะเห็นว่า มีรายละเอียดที่ชัดเจนสามารถปฏิบัติตนได้อย่างถูกต้อง ซึ่งจะช่วยให้สมาชิกระมัดระวังความประพฤติของตนมากขึ้น หากมีกรณีการฝ่าฝืนมาตรฐานทางจริยธรรม การวินิจฉัยการฝ่าฝืนมาตรฐานทางจริยธรรมจะกระทำได้ง่ายไม่ต้องมีข้อถกเถียงกันว่า “ผิดหรือไม่ผิด”

ดังนั้น การปฏิรูปประเทศไทยที่กำลังดำเนินอยู่ในขณะนี้ ควรให้ความสนใจปฏิรูปการปฏิบัติตนของเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วย โดยปรับปรุงมาตรฐานทางจริยธรรมให้มีความชัดเจนขึ้น และนำแนวคิดการเขียนประมวลจริยธรรมในลักษณะ “ประมวลความประพฤติ” พร้อมมีแนวทางการปฏิบัติที่ชัดเจน

สิ่งสำคัญที่สุด คือ หัวหน้าส่วนราชการต้องเอาใจใส่อบรมให้ความรู้และกวดขัดการปฏิบัติให้เป็นไปตามที่กำหนดไว้อยู่เสมอ

และต้องปฏิบัติตนให้เป็น “แบบอย่าง”ทางจริยธรรม จึงจะทำให้เกิดการ “ปฏิรูป”ที่ยั่งยืน