บทเรียนการปฏรูปประเทศที่ล้มเหลว : จะป้องกันอย่างไร

การเรียกร้องให้มีการ “ปฏิรูปการเมือง” จนกระทั่งการปฏิรูปการเมืองปรากฏอย่างเป็นรูปเป็นร่างในรัฐธรรมนูญฯ ปี 2540 ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อต้องการเปลี่ยนแปลงระบบการเมือง ระบบการเลือกตั้ง ระบบการเข้าสู่อำนาจของนักการเมือง ระบบการสร้างกลไกการควบคุมการใช้อำนาจ รวมทั้งการมีระบบองค์กรอิสระ และที่สำคัญต้องการสร้างการเมืองให้เป็นของพลเมือง โดยมีการกระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่น มีการคุ้มครองและรับรองสิทธิของประชาชนมากมาย

แต่ในที่สุดผลของการปฏิรูปการเมืองตามรัฐธรรมนูญฯ 2540 ก็ล้มเหลวไม่เป็นท่าเพราะนักการเมืองลุแก่อำนาจ มีการใช้วิชามารซื้อเสียงทุกรูปแบบเพื่อเข้าสู่อำนาจทางการเมือง มีการรวบอำนาจจนเกิดเผด็จการรัฐสภา และการคาดหวังให้มีรัฐบาลที่เข้มแข็งก็มีแนวโน้มการทุจริตเชิงนโยบายที่สลับซับซ้อนมากขึ้น จนก่อให้เกิดการตรวจสอบและการประท้วงจากภาคประชาสังคม ในที่สุดก็ก่อให้เกิดความขัดแย้ง แตกแยกจนก่อให้เกิดการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 ก.ย. 2549

ต่อมาเมื่อมาถึงรัฐธรรมนูญฯ 2550 ก็ถือเป็นรัฐธรรมนูญฯ ที่เสมือนหนึ่งว่า “จะปฏิรูปการเมืองอีกครั้ง” เพื่ออุดช่องว่างหรือช่องโหว่ของรัฐธรรมนูญฯ ปี 2540 โดยเฉพาะการควบคุมการใช้อำนาจของนักการเมือง การป้องกันและปราบปรามการทุจริต การจัดตั้งสภาพัฒนาการเมือง เพื่อจัดทำแผนพัฒนาการเมือง รวมทั้งการวางระบบอื่นๆ อีกมากมาย “แต่ในที่สุดระบบการเมืองและภาคประชาชนที่คาดหวังให้เป็นพลเมืองตามแนวคิดของสภาพัฒนาการเมืองก็ล้มเหลวและไปไม่รอด” เพราะระบบการเมืองและนักการเมืองก็วนเวียนลงท้ายเหมือนรอบเดิม นั่นก็คือนักการเมืองยังไม่มีความเป็นพลเมือง

จึงกลายเป็นที่ประจักษ์ว่าระบบรัฐสภาไทยกลายเป็นสภาที่มีความล้มเหลว เพราะไม่ใช่สภาที่พิทักษ์ผลประโยชน์ของประชาชน แต่เป็นสภาที่หาประโยชน์อันเป็นปฐมเหตุให้สภาพบ้านเมืองแตกแยก แบ่งเป็นกลุ่มสีต่างๆ อันเกิดจากการยุยงปลุกปั่นของนักการเมือง จนทำให้สังคมไทยมีความขัดแย้งอย่างรุนแรงเป็นผลให้เกิดรัฐประหาร เมื่อวันที่ 22 พ.ค. 2557 โดย คสช.

ปัจจุบัน คสช.ได้เข้ามาแก้ไขปัญหาของชาติเพื่อปัดกวาดบ้านเมืองที่เกิดจากการกระทำของนักการเมือง โดยหวังว่าการเดินหน้าปฏิรูปประเทศ การสร้างความปรองดองสมานฉันท์ และคืนความสุขให้กับประชาชนในชาตินั้น น่าจะเป็นทางออกเพื่อเยียวยาประเทศได้

ที่สำคัญขณะนี้ประเทศชาติกำลังเข้าสู่การเดินหน้าปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ โดยจัดให้มีสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ขึ้น พร้อมกับการร่างรัฐธรรมนูญเพื่อเดินหน้าคืนอำนาจตามระบอบประชาธิปไตยให้กับประชาชน โดยเฉพาะการเลือกตั้งที่กำลังรออยู่

แม้ว่าความตั้งใจของ คสช.และรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี จะมุ่งมั่นตั้งใจปัดกวาดประเทศและให้มีการจัดทำการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ ทั้ง 11 ด้านแล้วก็ตาม “แต่ผมเข้าใจว่าการปฏิรูปประเทศไม่ใช่ปฏิรูปเพื่อการเลือกตั้ง” และการปฏิรูปประเทศก็ไม่ได้แปลความว่าปฏิรูปเพื่อนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น หรือจะกระทำเพียงเพื่อวาทกรรมสู่ความเป็นประชาธิปไตย จัดให้มีการเลือกตั้งในอีกประมาณ 1 ปีข้างหน้าเท่านั้นหรือ

ผมก็ไม่แน่ใจนักว่าเราจะปฏิรูปประเทศได้อย่างไรในห้วงเวลาดังกล่าว แม้กระบวนการทั้งหลายที่วางระบบไว้ในการปฏิรูปนั้น เมื่อรับทราบแล้วก็จะรู้สึกดูดี แต่ข้อกังวลก็คือ “การปฏิรูปประเทศอย่างแท้จริงจะกระทำให้สำเร็จได้อย่างไร” แต่หากการปฏิรูปประเทศจะกระทำเพียงวางแนวทางและจัดให้มีการเลือกตั้ง ผมจึงหวั่นใจว่าการปฏิรูปประเทศจะล้มเหลวและวกวนกลับไปสู่รอยเดิมเหมือนกับสิ่งที่เกิดขึ้นในปี 2540 และ 2550 มาแล้ว

ผมได้พยายามศึกษาและเรียนรู้ว่าการปฏิรูปประเทศและการปฏิรูปการเมืองในหลายประเทศ ทั้งยุโรปและเอเชีย หรือที่เราเรียกว่า “การสร้างชาติ” นั้น ไม่ว่าจะเป็นจีน ญี่ปุ่น รัสเซีย เยอรมนี เป็นต้น ประเทศเหล่านี้ปฏิรูปประเทศและปฏิรูปการเมืองกันนั้นเขาต้องใช้เวลาสร้างรากฐาน สร้างชาติ และสร้างความมั่นคง ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองให้เข้มแข็งได้นั้น ต้องใช้ระยะเวลาอย่างน้อย 45 ปี หรือในบางประเทศเป็น 10 ปี

ผมจึงมักไม่แน่ใจนักว่าภายหลังที่รัฐบาลของ พล.อ.ประยุทธ์เมื่อได้วางระบบการปฏิรูปประเทศ มีวาระแห่งชาติเพื่อจะปฏิรูปประเทศในประเด็นต่างๆ ไว้อย่างชัดเจน อันเป็นกรอบยุทธศาสตร์ของชาติ จนกระทั่งเมื่อมีการคืนอำนาจให้กับประชาชน และได้รัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้งอย่างเต็มรูปแบบเข้ามาบริหารประเทศ ประเทศของเราจะมีระบบหลักประกันอย่างไรให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งกระทำตามแนวทางการปฏิรูปอันถือเป็นวาระแห่งชาติตามแผนการปฏิรูปประเทศ และหากรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งกลับไม่สนใจหรือไม่เอา หรือฉีกทิ้งแนวทางการปฏิรูปประเทศ เราจะมีมาตรการอย่างไรและอะไรจะเกิดขึ้น

คำถามก็คือการวางแนวทางการปฏิรูปประเทศเสมือนหนึ่งเป็นวาระแห่งชาติและการกำหนดบทบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับที่จะเกิดขึ้น จะมีสภาพบังคับให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งอย่างไร เพื่อให้เดินตามแนวทางการปฏิรูปที่กำหนดไว้ได้อย่างไร

ผมจึงเสนอให้พึงระวังและหาแนวทางหามาตรการให้ทุกรัฐบาลให้เดินตามแนวทางการปฏิรูปประเทศตามวาระแห่งชาติ ทั้งนี้เพราะตัวอย่างที่เห็นชัดในรัฐบาลของ อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ที่มีการดำเนินการปฏิรูปประเทศ มีการลงทุนลงงบประมาณไปมากมายในการวางประเด็น วางแนวทางการปฏิรูปประเทศไว้หลายประการที่นับว่าดีและมีประโยชน์ แต่ต่อมาในรัฐบาลของ ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ก็ไม่เห็นมีการนำแนวทางการปฏิรูปประเทศมาปฏิบัติแต่อย่างใด

นี่คือบทเรียนรู้ที่สำคัญจากอดีตถึงปัจจุบันว่า การปฏิรูปประเทศจะสำเร็จได้ยาก ถ้าคนในระบบการเมืองขาดความเป็นพลเมืองและขาดหลักธรรมาภิบาล รวมทั้งขาดความรับผิดชอบ แต่ยังมัวคิดเอาอำนาจคืนเพื่อกลับมาแสวงหาประโยชน์แก่ตนเอง ครอบครัว พวกพ้อง

ทางออกก็คือการปฏิรูปประเทศที่จะทำตามแนวทางวาระแห่งชาติ ให้เกิดผลสำเร็จนั้นจะต้องมีฐานของระยะเวลาโดยอาศัยรัฐบาลที่มีความมั่นคงมุ่งมั่นสร้างชาติ และการมีมาตรการให้ทุกรัฐบาลที่ยึดแนวทางปฏิรูปประเทศตามแนวทางวาระของชาติที่กำหนดไว้