ธนาคารรัฐหลุมดำหรือระเบิดเวลา?

ธนาคารรัฐตั้งขึ้นเพื่อปิดช่องว่างในอดีต ซึ่งธนาคารเอกชนไม่ถนัดให้บริการ แต่มาวันนี้บางธนาคารรัฐเป็นหลุมดำขนาดใหญ่ใช้งบประมาณถมหลุมไปแล้วหลายครั้งเป็นจำนวนมาก อาจจะเป็นระเบิดเวลาในอนาคต ถามว่าควรจะปฏิรูปอย่างไร

ในปี 2552 คุณกรณ์ จาติกวณิช รมว.คลังก่อนหน้าผม ได้ขอให้ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ช่วยกันวิเคราะห์ปัญหานี้ ผลการศึกษาส่งมาเป็นทางการเดือน ส.ค. 2555 ภายหลังที่ผมพ้นตำแหน่งไปแล้ว

แต่ในช่วงปลายปี 2554 ระหว่างที่ผมยังดำรงตำแหน่งอยู่นั้น ผมได้รับร่างผลศึกษาเบื้องต้นซึ่งมีข้อคิดหลายอย่างที่ควรรับฟัง ผมจึงขอถ่ายทอดเท่าที่จำได้ โดยเพิ่มความเห็นของผมไว้ด้วย

ธนาคารรัฐหันออกจากเป้าหมายเดิม

ทั้งสององค์กรเตือนว่าธนาคารรัฐหลายรายได้หันออกไปจากวัตถุประสงค์เดิมมาก มีการขยายไปธุรกิจเสี่ยงสูงที่ซ้ำซ้อนกับธนาคารเอกชน

ฐานะธนาคารรัฐโดยรวมมีจุดอ่อน สัดส่วนหนี้เสียในปี 2553 ขึ้นไปสูงถึงร้อยละ 9 ซึ่งสูงกว่าธนาคารเอกชนมาก และถ้าไม่แก้ไขก็อาจจะเป็นระเบิดเวลาวิกฤตเศรษฐกิจ เพราะธนาคารรัฐมีขนาดเกือบ 1 ใน 3 ของระบบเข้าไปแล้ว

สาเหตุของจุดอ่อน

1.กำกับดูแลไม่เข้มงวด ถึงแม้ธนาคารแห่งประเทศไทยจะตรวจสอบธนาคารรัฐเป็นประจำก็ตาม แต่ไม่มีอำนาจสั่งการเพื่อแก้ไขฐานะ หรือให้ความเห็นชอบหรือลงโทษผู้บริหารเหมือนธนาคารเอกชน รวมทั้งการที่ ธปท.ประเมินความเสี่ยงของระบบสถาบันการเงินแต่ละปีเพื่อเปิดเผยแก่สาธารณะนั้น ก็แสดงตัวเลขเฉพาะของธนาคารเอกชน แต่มิได้รวมธนาคารรัฐเอาไว้ด้วย

2.ก่อภาระแก่รัฐซ้ำซาก หลายรัฐบาลใช้ธนาคารรัฐเป็นเครื่องมือกระตุ้นเศรษฐกิจและวิธีการกำหนด KPI ก็มีผลเป็นการเร่งขยายธุรกิจ เพราะการขยายธุรกิจจะทำให้ตัวเลขดูดีขึ้นในทันที ส่วนปัญหาหนี้เสียที่จะเกิดขึ้นใหม่นั้นกว่าจะแสดงอาการก็ 1 หรือ 2 ปีภายหลัง

ธนาคารออมสินที่ควรเน้นรายย่อยกลับมีการให้กู้แก่บริษัทขนาดใหญ่ บางรายในระดับพันๆ ล้านบาทธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ที่ควรเน้นเกษตรกรรายย่อยกลับมีการให้กู้แก่บริษัทใหญ่ที่ทำธุรกิจการเกษตร ธนาคารอิสลามที่ควรเน้นพี่น้องมุสลิมรายย่อยกลับให้กู้แก่ลูกหนี้ทั่วไป บางรายในระดับร้อยๆ ล้านบาท ธนาคารเอสเอ็มอีก็ให้กู้แก่บริษัทใหญ่กว่าที่ควร เพราะได้กำหนดนิยามขนาดลูกหนี้รายย่อยไว้สูงระดับร้อยๆ ล้านบาท เป็นต้น

การทำธุรกิจที่ซ้ำซ้อนก็ไม่ต่างอะไรกับรัฐบาลแย่งธุรกิจ ซึ่งควรเป็นหน้าที่ของเอกชนมาทำเสียเอง

นอกจากนี้ การเน้นลูกหนี้รายใหญ่นั้นเปิดช่องทางให้นักการเมืองเข้ามากู้เงินโดยตรงหรือโดยอ้อม หลายรายกลายเป็นหนี้เสีย ตกเป็นภาระแก่รัฐในที่สุด รัฐจึงต้องเพิ่มทุนบางธนาคารเป็นเงินจำนวนมาก ครั้งแล้วครั้งเล่า

และการใช้ธนาคารรัฐกระตุ้นเศรษฐกิจนั้น เป็นการดำเนินงานนอกระบบงบประมาณ รัฐสภาไม่มีสิทธิอนุมัติก่อนและเมื่อใดมีหนี้สูญถึงขั้นต้องเพิ่มทุน ก็จะส่งบิลเก็บเงินกับรัฐบาลแบบมัดมือชก โดยที่รัฐสภาไม่สามารถเข้าไปกำกับดูแลแต่อย่างใด

3.ข้อตกลงกับรัฐวิสาหกิจไม่โปร่งใส บางรัฐบาลใช้ธนาคารรัฐสนับสนุนรัฐวิสาหกิจ แต่มาตรฐานการพิจารณาอาจจะหย่อนและอัตราค่าธรรมเนียมอาจจะไม่สอดคล้องกับตลาด ตัวอย่างเช่น ในสมัยรัฐบาล น.ส.ยิ่งลักษณ์ มีข้อเสนอให้ธนาคารออมสินสนับสนุนโครงการไฟฟ้าพลังแสงอาทิตย์ชุมชน แต่ความเป็นไปได้ทางการเงินยังไม่ชัดเจน เป็นต้น

แนวทางแก้ไข อาจมีได้หลายข้อ เช่น

1.ปรับปรุงการกำกับ ควรให้ ธปท. มีอำนาจกำกับธนาคารรัฐเช่นเดียวกับธนาคารเอกชน

2.ปรับปรุงความโปร่งใส ควรใช้มาตรฐานบัญชีสากลเพื่อให้ทราบฐานะที่ถูกต้อง ควรมีผู้สอบบัญชีภายนอกเสริมอีกชั้นหนึ่ง ควรเปิดเผยข้อมูลเหมือนบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ ควรเปิดเผยข้อตกลงกับรัฐวิสาหกิจ

3.ตีกรอบธุรกิจ ควรเน้นกรอบวัตถุประสงค์เดิม ควรเปลี่ยน KPI ไม่ให้เน้นการขยายธุรกิจ โดยเฉพาะธุรกิจที่ซ้ำซ้อน แต่ให้เน้นการปิดช่องว่างแทน รวมทั้งให้มีผลงานกระตุ้นให้ธนาคารเอกชนเข้ามาปิดช่องว่างด้วย และควรคิดว่าควรจะให้ธนาคารรัฐทำธุรกิจซ้ำกับเอกชนต่อไปหรือไม่

4.พิจารณายกเลิกสิทธิพิเศษ เช่น ควรต้องรับภาระแก้ปัญหาระบบสถาบันการเงินและคุ้มครองเงินฝากด้วยเหมือนธนาคารเอกชน

เนื่องจากในปี 2554 เอกสารวิจัยทางการยังไม่เสร็จ ผมจึงได้ทำหนังสือแจ้งนโยบายของรัฐมนตรีคลังเป็นมาตรการชั่วคราวไปพลางก่อน

หนังสือเวียนของรัฐมนตรี

ผมแจ้งขอให้ธนาคารรัฐทุกแห่ง (ก) ยึดกรอบธุรกิจแคบตามวัตถุประสงค์เดิม (ข) ปฏิบัติตามคำสั่งของ ธปท. โดยไม่โต้แย้ง (ที่ผ่านมา เมื่อ ธปท.แจ้งให้ธนาคารรัฐกันสำรองหนี้สูญ หรือบันทึกบัญชีขาดทุนให้ถูกต้อง ธนาคารรัฐจะไม่ปฏิบัติตาม แต่อุทธรณ์ไปยังกระทรวงการคลัง เพื่อยื้อถ่วงเวลาให้นานที่สุด) (ค) ให้มีผู้สอบบัญชีภายนอกทำการตรวจสอบบัญชีอีกชั้นหนึ่ง

ผมไม่ทราบว่าภายหลังจากที่ผมพ้นตำแหน่งไปแล้ว รัฐมนตรีคลังคนต่อมา (กิตติรัตน์ ณ ระนอง) ได้ยกเลิกหรือหย่อนนโยบายดังกล่าวลงไปหรือไม่

อนาคตสำหรับธนาคารรัฐควรเดินไปทิศทางไหน ควรป้องกันการรั่วไหลและขาดทุนด้วยวิธีใด ควรแก้ไขปัญหาธุรกิจซ้ำซ้อนหรือไม่ และจะห้ามนักการเมืองหาประโยชน์อย่างไร นี่เป็นโจทย์ท้าทายสำหรับคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ Superboard ซึ่งอาจจะต้องใช้เวลาพิจารณากันพักหนึ่ง

แต่ในระหว่างนี้อย่างน้อยที่สุดคณะกรรมการควรจะสั่งกระทรวงการคลัง ให้เปิดเผยเอกสารวิชาการดังกล่าวแก่ประชาชนได้เสียทีแล้ว