เศรษฐศาสตร์เกี่ยวกับการจัดทรัพยากรที่ดิน

ที่ดินในทางเศรษฐศาสตร์ถูกมองอย่างน้อยใน 2 สถานะ คือ 1) เป็นปัจจัยการผลิต (Factor of Production) และ 2) เป็นทรัพย์สินทางเศรษฐกิจ (Asset) การบริหารจัดการที่ดินในระบบเศรษฐกิจเพื่อให้เกิดการใช้ประโยชน์อย่างเต็มประสิทธิภาพ จึงเป็นเรื่องที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศและความยั่งยืนของการพัฒนาในอนาคต

ในฐานะเป็นปัจจัยการผลิต ที่ดินถูกใช้เป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการผลิต ได้แก่ เป็นสถานที่ตั้งในการประกอบการของธุรกิจ ดังนั้นต้นทุนที่แท้จริงของการใช้ประโยชน์จากที่ดินจึงเชื่อมโยงกับอัตราดอกเบี้ยในระบบเศรษฐกิจนั้น กล่าวคือ ถ้าอัตราดอกเบี้ยอยู่ในระดับต่ำ (หรือต่ำเกินไป) ย่อมทำให้ต้นทุนในการถือครองที่ดินลดต่ำลงด้วย เพราะอัตราดอกเบี้ยเป็นต้นทุนค่าเสียโอกาสของเงินทุนที่ต้องจ่ายไปเพื่อกรรมสิทธิ์การถือครอง หรือสิทธิในการใช้ประโยชน์จากที่ดินแปลงนั้นๆ ในทางตรงข้าม การเป็นเจ้าของที่ดินนั้นย่อมสามารถใช้ที่ดินนั้นในการสร้างมูลค่าเพิ่มได้ เช่น ถ้าใช้ที่ดินเพื่อการเกษตรก็จะได้รับผลตอบแทนจากผลผลิตทางการเกษตรที่ผลิตได้ ถ้าที่ดินถูกใช้เพื่อเป็นสถานประกอบการในภาคอุตสาหกรรม ก็จะได้รับผลตอบแทนจากการผลิตในภาคอุตสาหกรรม (ซึ่งโดยปกติก็จะสามารถประมาณการได้จากอัตราค่าเช่าที่ดินในบริเวณที่ที่ดินนั้นตั้งอยู่) ดังนั้น ราคาที่ดินในแง่มุมนี้ก็น่าจะถูกกำหนดโดยผลประโยชน์สุทธิ (ผลตอบแทนต้นทุน) ของการเป็นเจ้าของที่ดิน ปัจจัยทางเศรษฐกิจที่มีผลทำให้ต้นทุนในการถือครองที่ดินลดลง และปัจจัยที่ทำให้ศักยภาพการใช้ประโยชน์จากที่ดินเพิ่มขึ้นย่อมมีผลทำให้ราคาของที่ดินปรับเพิ่มขึ้นได้ การบริหารจัดการทรัพยากรที่ดินเพื่อให้เป็นประโยชน์ต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศ จึงน่าจะเป็นความพยายามในการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์จากที่ดินเป็นสำคัญ

ในฐานะเป็นทรัพย์สินทางเศรษฐกิจ ที่ดินสามารถทำหน้าที่สำคัญได้หลายประการและที่สำคัญคือ ที่ดินถูกใช้เป็นเครื่องมือ หรือสื่อกลางในการสะสมความมั่งคั่ง (Wealth Accumulation) ทำให้เกิดการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินโดยผู้ที่มีความมั่งคั่งมาก แต่มีจำนวนน้อย ในขณะที่คนอีกจำนวนหนึ่งในระบบเศรษฐกิจที่ต้องการใช้ประโยชน์จากที่ดินกลับไม่สามารถเป็นเจ้าของ หรือเข้าใช้ประโยชน์จากที่ดิน ทำให้ขาดประสิทธิภาพในการใช้ประโยชน์จากที่ดิน และเป็นอุปสรรคต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ ที่เป็นเช่นนี้เพราะการถือครองที่ดินโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นสื่อกลางในการสะสมความมั่งคั่งนั้นอาจจะมีต้นทุนที่ต่ำเกินไป หรืออาจเป็นเพราะผลตอบแทนโดยเฉพาะอย่างยิ่งในรูปส่วนต่างของราคาจากการปรับเพิ่มขึ้นของราคาที่ดิน (ซึ่งในหลายกรณีไม่ได้มีความสอดคล้องกับศักยภาพการใช้ประโยชน์จากที่ดินนั้น) ทำให้การใช้ที่ดินเพื่อเป็นสื่อกลางในการสะสมความมั่งคั่งเป็นทางเลือกที่น่าสนใจมากขึ้นเมื่อประเมินผลตอบแทนที่คาดว่าจะได้รับเทียบกับความเสี่ยงของการถือครองที่ดิน

ความไม่สมดุลของการถือครองที่ดินที่เกิดขึ้นดังกล่าวแสดงให้เห็นว่ากลไกการทำงานของตลาดยังไม่สามารถทำหน้าที่ในการจัดสรรทรัพยากรที่ดินในระบบเศรษฐกิจ และรัฐอาจมีความจำเป็นต้องเข้าไปมีบทบาทในการบริหารจัดการเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศโดยรวม อย่างไรก็ตามการเข้าไปมีบทบาทของรัฐโดยมาตรการต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการดำเนินมาตรการทางภาษี จึงต้องมีการดำเนินการอย่างระมัดระวัง เพราะการดำเนินการของรัฐนั้นจะมีผลต่อต้นทุนของการถือครองที่ดิน และการใช้ที่ดินในการสร้างผลประโยชน์ในทางเศรษฐกิจสำหรับคนแต่ละกลุ่มในระบบเศรษฐกิจแตกต่างกัน หรือถ้าจะกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ การดำเนินมาตรการของรัฐอาจมีผลเป็นการแทรกแซงการทำงานของกลไกตลาด และถ้ามีการดำเนินมาตรการที่ไม่สอดคล้องกับปัญหาในการจัดสรรทรัพยากรที่ดิน ก็อาจก่อให้เกิดปัญหาในการจัดสรรทรัพยากรที่ดิน และการใช้ประโยชน์จากที่ดินก็อาจจะไม่มีประสิทธิภาพตามที่คาดหวังไว้

ประเด็นในเรื่องความเป็นเจ้าของที่ดินและการใช้ประโยชน์จากที่ดิน ถือได้ว่าเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่มีผลต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศรวมทั้งประเทศไทยด้วย หลักคิดในทางเศรษฐศาสตร์จึงมีความจำเป็นและสำคัญอย่างยิ่งที่จะถูกนำมาใช้ประยุกต์เพื่อการดำเนินมาตรการต่างๆ เกี่ยวกับการบริหารจัดการทรัพยากรที่ดินของประเทศ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการใช้ประโยชน์จากที่ดินสอดคล้องกับศักยภาพของที่ดิน ปัญหาการจัดการทรัพยากรที่ดินดูเหมือนจะเป็นปัญหาที่หนักหน่วงมากขึ้นเป็นทวีคูณ เมื่อผนวกเข้ากับโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่มีการกระจายของรายได้อย่างไม่ค่อยเป็นธรรม ในสังคมที่มีความแตกต่าง มีความเหลื่อมล้ำกันมากโดยเฉพาะทางด้านเศรษฐกิจ การกระจายของความเป็นเจ้าของที่ดินในบางสถานการณ์เป็นตัวบ่งชี้ถึงโอกาสทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกันจนอาจถูกมองว่า ความไม่สมดุลของการเป็นเจ้าของที่ดินเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้เกิดปัญหาการกระจายรายได้ที่ไม่เป็นธรรม และในหลายครั้งในอดีตที่ผ่านมารัฐจำเป็นต้องเข้าไปมีบทบาทในการจัดสรรที่ดิน เช่น มาตรการในการจัดสรรที่ดินทำกินให้กับผู้มีรายได้น้อย การจัดสรรที่ดินเพื่อการเกษตร หรือแม้แต่การจัดสรรที่ดินเพื่อการใช้ประโยชน์ในภาคอุตสาหกรรมในรูปแบบของนิคมอุตสาหกรรม ฯลฯ

การดำเนินมาตรการต่างๆ เกี่ยวกับที่ดินโดยภาครัฐที่ผ่านมาในอดีตมีปัญหาในหลายลักษณะ ได้แก่ 1) การบิดเบือนมาตรการของรัฐเพื่อให้เกิดประโยชน์กับคนกลุ่มอื่นที่ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการดำเนินมาตรการตั้งแต่เริ่มต้น เช่น การจัดสรรที่ดินทำกินให้กับผู้มีรายได้น้อยมักจะถูกบิดเบือนไปเป็นเครื่องมือในการถ่ายโอนที่ดินไปอยู่ในมือของ “คนรวย” ในที่สุด 2) ในหลายกรณี มาตรการที่ใช้ไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงตามพลวัตในทางเศรษฐกิจ เมื่อต้นทุนและผลตอบแทนจากการถือครองที่ดินเปลี่ยนแปลงไปตามสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไป เช่น การขยายตัวของเมืองทำให้เกิดความต้องการในการใช้ที่ดินเพื่อเป็นที่อยู่อาศัยมากขึ้น ศักยภาพของที่ดินที่เพิ่มขึ้นทำให้ที่ดินบางแห่งมีราคาเพิ่มขึ้นมากอย่างรวดเร็ว (ซึ่งในหลายกรณีเป็นเพราะการดำเนินการของรัฐในการพัฒนาพื้นที่นั้นๆ) ทำให้เกิดการเก็งกำไรในที่ดิน กระบวนการในการรับรู้ข่าวสารข้อมูล (Information) ที่โปร่งใส เป็นธรรมกลายเป็นเงื่อนไขที่ทำให้ผู้ที่สามารถเข้าถึงข่าวสารข้อมูลใช้เป็นประโยชน์ในการแสวงหาผลประโยชน์จากการเก็งกำไรที่ดิน จนอาจเรียกได้ว่าการดำเนินการของรัฐมีส่วนในการทำให้ตลาดที่ดินขาดประสิทธิภาพ (Inefficient Market)

ความไม่สมบูรณ์ในหลายๆ มิติที่ได้กล่าวถึง บ่งชี้ว่าการอาศัยกลไกตลาดเพียงอย่างเดียวนั้นอาจจะยังไม่เพียงพอในการจัดสรรทรัพยากรที่ดินของประเทศให้เกิดประโยชน์สูงสุด เกิดการล้มเหลวของตลาด (Market Failure) ซึ่งในหลายกรณีความล้มเหลวของตลาดนั้นเกิดขึ้นเพราะการเข้าไปแทรกแซงของรัฐเอง ดังนั้น การดำเนินมาตรการที่เกี่ยวข้องกับที่ดินจึงควรจะได้คำนึงถึงสาเหตุของปัญหา หรือความจำเป็นของการดำเนินมาตรการนั้นๆ ควบคู่ไปกับวัตถุประสงค์ของการดำเนินมาตรการที่ชัดเจน รวมทั้งควรจะได้มีการกำหนดกรอบระยะเวลาที่จะได้มีการทบทวนความจำเป็นของการดำเนินมาตรการหนึ่งๆ ไว้ด้วย เพื่อให้สอดคล้องกับพลวัตการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ