เรื่องที่ผู้รับผิดชอบหน่วยงานของรัฐต้องสนใจและเรียนรู้

ทุกศาสนาสอนให้มนุษย์ทุกคนมีสติเพื่อควบคุมกิเลสในจิตใจของตน ขณะที่ชนชั้นปกครอง (Elite) ยังได้กำหนด “กฎ กติกา มารยาท” ของแต่ละสังคม เพื่อควบคุมให้คนในสังคมปฏิบัติตนอยู่ในกรอบของคุณงามความดี ยึดถือจนเป็นขนบธรรมเนียมประเพณี

“มารยาท” หมายถึง ความประพฤติอันพึงปฏิบัติต่อตนเอง ต่อผู้อื่น และต่อสังคม เพื่อให้เกิดความดี ความถูกต้อง และความเจริญรุ่งเรืองเกษมสุขขึ้นในสังคมนั้นได้ด้วยตัวเอง

“กติกา” หมายถึง กฎเกณฑ์หรือคำแนะนำที่เป็นเงื่อนไขให้คนในสังคมนั้นประพฤติปฏิบัติ เพื่อให้การทำกิจกรรมร่วมกันเป็นไปด้วยความราบรื่น ไม่ละเมิดสิทธิผู้อื่น

และ “กฎ” หมายถึง ข้อกำหนดในธรรมชาติที่ผู้มีอำนาจกำหนดขึ้นตามสภาวะของสังคม เพื่อใช้ “บังคับ” ให้คนในสังคมนั้นประพฤติปฏิบัติอันจะนำมาซึ่งความสงบของสังคม

ถ้าสังคมใดมี “คนดีมีมารยาท” หรือมี “คุณธรรม” มาก สังคมนั้นก็จะมีความสงบสุข ไม่ต้องออกกฎหมายมาควบคุมความประพฤติของคนในสังคมมากนัก แต่ตรงกันข้าม ถ้าสังคมใดมีคนที่ควบคุมกิเลสในตนเองไม่ได้เป็นจำนวนมาก มีกรณีการละเมิดสิทธิผู้อื่นมาก ผู้มีอำนาจในสังคมจึงจำเป็นต้องออกกฎหมายมาบังคับให้คนทำตามบรรทัดฐานของสังคม เพื่อจำกัดพฤติกรรมของบุคคลผู้นั้นมิให้ไปละเมิดสิทธิของผู้อื่น โดยกำหนดบทลงโทษเพื่อให้หลาบจำ

จากที่กล่าวมาจะเห็นว่า กลไกทางสังคมที่ควบคุมคนในสังคมเพื่อมิให้กระทำสิ่งหนึ่งสิ่งใดตาม “อำเภอใจ” คือ กฎ กติกา และมารยาทของสังคมที่กำหนดขึ้น เพื่อเป็น “บรรทัดฐาน” (Norms) ของสังคม

องค์กรในฐานะสังคมลักษณะหนึ่ง ได้นำแนวคิดนี้มากำหนดเป็น “จรรยาบรรณ” (Code of Ethics) เพื่อแนะนำหรือตักเตือนให้คนในสังคมนั้นๆ ปฏิบัติตนแต่ในสิ่งที่ดีงามสร้างความสงบสุขให้สังคม หากมีการละเมิดก็จะมีบทลงโทษทางสังคม ซึ่งโทษสูงสุด คือ ถูกขับออกจากองค์กรหรือสังคมนั้น

และกำหนดให้มี “วินัย” (Discipline) เพื่อบังคับให้คนในองค์การปฏิบัติตามกฎ ระเบียบ ข้อบังคับที่ผู้รับผิดชอบกำหนดขึ้น หากไม่กระทำตามนั้นก็จะถูกลงทัณฑ์ตามที่กำหนด

“จรรยาบรรณ” และ “วินัย” นี้ สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ได้นำมาใช้ในการควบคุมความประพฤติของข้าราชการพลเรือน โดยกำหนดเป็นข้อบังคับ ก.พ. ตั้งแต่วันที่ 9 มี.ค. 2537 และให้ความหมายของ “จรรยาบรรณ” ว่า “ประมวลความประพฤติที่ผู้ประกอบอาชีพการงานแต่ละอย่างกำหนดขึ้น เพื่อรักษาและส่งเสริมเกียรติคุณ ชื่อเสียง และฐานะของสมาชิก อาจเขียนเป็นลายลักษณ์อักษรหรือไม่ก็ได้”

ต่อมานักวิชาการมีความเห็นว่า ควรนำ “จรรยาบรรณ” เพื่อแนะนำให้คนทำดี มารวบรวมไว้ควบคู่กับกฎ ระเบียบ หรือ “วินัย” เป็นเอกสารที่เรียกว่า “Code of Conducts” โดยระบุบรรทัดฐานของสังคมนั้น ทั้ง “สิ่งดีต้องทำและสิ่งไม่ดีห้ามทำ” (Do & Don’t) หากไม่ทำตามนั้นจะถูกลงโทษและลงทัณฑ์จากสังคม

นอกจากนั้น ได้แนะนำให้กำหนด “ระดับความร้ายแรงแห่งการกระทำ” รวมถึงบทลงโทษ เพื่อให้บุคคลที่อยู่ภายใต้บังคับของประมวลจริยธรรม ระมัดระวังไม่ฝ่าฝืนกระทำตามที่ประมวลจริยธรรมกำหนด

“Code of Conducts” แปลตามพจนานุกรมได้ว่า “การรวบรวมกฎหมายต่างๆ เกี่ยวกับความประพฤติ” ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ปี 2550 ได้นำมาบัญญัติเป็นศัพท์ใหม่ว่า “ประมวลจริยธรรม” ไว้ในมาตรา 279 วรรคหนึ่ง ความว่า “มาตรฐานทางจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละประเภท ให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรมที่กำหนดขึ้น”

จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรานี้ ทำให้ผู้ตรวจการแผ่นดินในฐานะหน่วยงานที่รับผิดชอบ ได้กำหนดให้ทุกส่วนราชการจัดทำประมวลจริยธรรมที่กำหนด “มาตรฐานทางจริยธรรม” เพื่อเป็นพฤติกรรมอันพึงประสงค์สำหรับผู้ที่อยู่ในกลุ่มอาชีพหรือส่วนราชการนั้น

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญได้บัญญัติรายละเอียดการจัดทำประมวลจริยธรรมว่า

“มาตรฐานทางจริยธรรมตามวรรคหนึ่ง จะต้องมีกลไกและระบบในการดำเนินงานเพื่อให้การบังคับใช้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้งกำหนดขั้นตอนการลงโทษตามความร้ายแรงแห่งการกระทำ”

จากการศึกษาประมวลจริยธรรมของส่วนราชการต่างๆ โดยเฉพาะนักการเมืองระดับชาติ ได้แก่ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พบว่า ไม่มีฉบับใดกำหนด “ความร้ายแรงแห่งการกระทำ” และขั้นตอนการลงโทษที่ชัดเจน

มีเพียงกำหนดบทบังคับไว้ด้วยการใช้ถ้อยคำ “จักต้อง” และ “พึง” แต่ไม่ได้ระบุว่า การฝ่าฝืนขั้น “จักต้อง” เป็นฝ่าฝืนมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรงหรือไม่

“ความร้ายแรงของการกระทำ” นี้ มีความมุ่งหมายเพื่อปลูกฝังสั่งสอนให้คนในสังคมนั้นมีความระมัดระวังและหลีกเลี่ยงการกระทำที่เป็นการฝ่าฝืนจริยธรรมอย่างร้ายแรง จึงควรกำหนดไว้ในประมวลจริยธรรมเพื่อเตือนล่วงหน้าว่า “อย่าทำ” หากทำจะต้องได้รับการลงโทษจากสังคมตามที่กำหนด

ในทางวิชาการมาตรฐานทางจริยธรรมที่กำหนดเป็นสากล มีแหล่งที่มาจาก 4 ส่วน (PLUS) ได้แก่ (1) นโยบายขององค์กร (Policies) (2) กฎหมาย (Legal) (3) มาตรฐานสากล (Universal) (4) มาตรฐานองค์กร (Self) ที่ระบุถึงความดี ความถูกต้อง และความเป็นธรรม

องค์กรภาคธุรกิจของออสเตรเลียได้นำจริยธรรมเหล่านี้มากำหนดลำดับความร้ายแรงแห่งการกระทำที่สอดรับกับแหล่งที่มา ดังนี้

Must do (หรือ Must not do) หมายถึง “จักต้อง” ปฏิบัติตามที่กฎหมายกำหนด

Have to do หมายถึง “ต้อง” ปฏิบัติตามนโยบายขององค์กร ระเบียบปฏิบัติ และคู่มือการทำงาน

Should do หมายถึง “ควร” ปฏิบัติตามมาตรฐานสากลที่ได้เลือกมาใช้ตามบริบทขององค์กร

Ought to do หมายถึง “พึง” ปฏิบัติตนตามแนวทางที่คนในองค์กรเห็นพ้องต้องกันว่า เป็นความดี ความถูกต้อง และความเป็นธรรม ที่สมควรยึดถือปฏิบัติเป็น “วัฒนธรรมองค์กร”

ถ้าเป็นไปตามแนวคิดนี้ องค์กรอาจกำหนดว่า การฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมในขั้น “จักต้อง” และ “ต้อง” เป็นระดับร้ายแรงก็ต้องถอดถอน หรือให้ออกจากองค์กร

ส่วนการฝ่าฝืนระดับ “ควร” อาจกำหนดให้ต้องดำเนินการทางวินัย และ “พึง” อาจถูกตักเตือน เพื่อให้ปรับเปลี่ยนพฤติกรรม

อย่างไรก็ดี มาตรฐานทางจริยธรรมที่กำหนดขึ้น บางเรื่องไม่สามารถกำหนดให้ชัดเจนเป็นรูปธรรมได้ วุฒิสภาอังกฤษจึงออกคู่มือที่เรียกว่า “Guide to Code of Conducts” โดยยกตัวอย่างประกอบการตัดสินใจและแนะนำแนวทางการตัดสินใจในบางกรณีที่เป็น “ทางสองแพร่ง” แห่งคุณงามความดี (Dilemma)

เช่น หากท่านได้รับเชิญจากบริษัทคู่สัญญาขององค์กรเชิญไปดูงานต่างประเทศ หรือเล่นกอล์ฟ ท่านควรใช้ดุลพินิจตัดสินใจอย่างไร ซึ่งจะแนะนำง่ายๆ ว่า ให้ท่านถามตนเองว่า “ถ้าไม่อยู่ในตำแหน่งนี้เขาจะเชิญหรือไม่” หากตอบว่า “ไม่” ก็ต้องปฏิเสธ เป็นต้น

ปัจจุบัน “ประมวลจริยธรรม” เป็นมาตรฐานที่ใช้วัดระดับความเชื่อถือและศรัทธาของสาธารณชนทั่วโลก โดยมีการศึกษาเป็น “ศาสตร์” ที่ต้องเรียนรู้ถึงกระบวนการกำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมมากขึ้น

ดังนั้น ผู้รับผิดชอบหน่วยงานของรัฐ จึงต้องให้ความสนใจและเรียนรู้วิธีการเขียนที่ถูกต้อง

ทั้งนี้ เพื่อให้ประเทศไทยเป็นที่ยอมรับและเชื่อถือศรัทธา เมื่อมีการปฏิสัมพันธ์กับต่างประเทศ