สัมปทาน หรือ PSC ดีกว่า?

กระแสผลักดันให้เลิกระบบสัมปทาน เพื่อเปลี่ยนเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต หรือ PSC (Production Sharing Contract) เริ่มด้วยการบิดเบือนว่าสัมปทานที่ผ่านมาเลวร้ายต่างๆนานา เมื่อมีการชี้แจงข้อเท็จจริง เหตุผลที่อ้างอิงก็ปรับเปลี่ยนไป แต่ผู้ตามกระแสยังโดนใจอยู่ไม่วาย มาดูกันทีละประเด็นว่า PSC ดีกว่าสัมปทานจริงไหม...

เพิ่มรายได้รัฐ? ความจริงสัมปทานหรือ PSC เป็นเพียงรูปแบบ ทั้งคู่สามารถกำหนดให้ส่วนแบ่งรัฐสูงเท่าไรก็ได้ แต่ต้องไม่เกินศักยภาพของประเทศ มิฉะนั้น จะไม่สามารถจูงใจให้คนมาเสี่ยงลงทุน ตัวอย่างประเทศเขมรตั้งไว้ 80% แต่เก็บได้จริง = 0 เพราะไม่เกิดการพัฒนา ประเทศนิคารากัวรัฐได้เพียง 40% ทั้งที่ใช้ PSC แต่นอร์เวย์รัฐได้ส่วนแบ่งกว่า 80% แม้จะใช้สัมปทาน

ประเทศไทยก็ใช้ PSC ในพื้นที่พัฒนาร่วมไทยมาเลเซีย (MTJDA) ซึ่งที่ผ่านมาให้ผลตอบแทน รัฐ:เอกชน = 59:41 เทียบกับระบบสัมปทานปัจจุบัน Thailand III ที่ 72:28

ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ? จุดนี้เป็นเสน่ห์ของ PSC ถึงกับมีวาทกรรม "รัชกาลที่ 7 พระราชทานให้มา"

แต่ความจริง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม มาตรา 23 ระบุว่า "ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ.." ผู้รับสัมปทานมีหน้าที่ไปขุดหาและจำหน่ายโดยแบ่งผลประโยชน์ให้รัฐตามที่กำหนด ปริมาณสำรองย่อมเป็นของชาติทั้งโดยนิตินัยและพฤตินัย รัฐเลือกรับค่าภาคหลวงเป็นปิโตรเลียมก็ได้ ทั้งยังมีกลไกที่ควบคุมความมั่นคงอีกหลายอย่าง

PSC ส่วนใหญ่ให้เอกชนเป็นผู้ขายน้ำมันทั้งหมด แต่มักกำหนดเกณฑ์ให้ได้ราคาตลาดโลก ป้องกันการขายบริษัทในเครือถูกๆ เพราะรัฐต้องการเงินเข้าคลังเป็นสำคัญ เอกชนขายย่อมมีแรงจูงใจให้ได้ราคาดีที่สุด รัฐก็จะได้รับเงินมากขึ้นด้วย ในสัมปทานรายได้รัฐรูปแบบต่างๆก็มากขึ้นเช่นกัน

ถ้ารัฐจะรับน้ำมันจาก PSC ไปขายเองก็ไม่แน่ว่าจะขายได้แพงกว่า มิหนำซ้ำยังเสี่ยงว่าจะรั่วไหลเพราะภาครัฐมักเกิดการทุจริตภายในมากกว่าเอกชน

ถ้ารัฐมีนโยบายจะขายน้ำมันราคาถูกให้ประชาชน ก็สามารถทำได้ไม่ว่าเป็นสัมปทานหรือ PSC เพราะเป็นการอุดหนุนราคา แต่เป็นวีธีช่วยคนจนที่ด้อยประสิทธิภาพ และมักสร้างปัญหาการเงินมากขึ้นเรื่อยๆ ดังเช่นเวเนซุเอลา มาเลเซียและอินโดนีเซียก็กำลังลดหรือเลิกนโยบายนี้

ทรัพย์สินเป็นของรัฐ? แม้ PSC ระบุเช่นนั้น แต่เอกชนเป็นผู้ใช้ทรัพย์สินตลอดช่วงสัญญา PSC รัฐจะยึดหรือแยกออกมาโดยพละการไม่ได้ ฉะนั้น ในทางปฏิบัติจึงไม่แตกต่างอะไรกับระบบสัมปทานของไทยที่กำหนดว่า เมื่อสิ้นสุดสัมปทาน ผู้รับสัมปทานต้องส่งมอบทรัพย์สินต่างๆ "อันจำเป็นต่อการสำรวจ ผลิต เก็บรักษา หรือขนส่งปิโตรเลียม ..ที่เกี่ยวกับพื้นที่ผลิตแปลงนั้น ให้แก่รัฐบาลไทยโดยไม่คิดมูลค่า"

อนึ่ง ทรัพย์สินบางอย่าง เช่น แท่นขุดเจาะ (drilling rig & equipment) ที่ทั่วโลกมักจะเช่ามาใช้ ก็มีการเช่าทั้งในระบบสัมปทานและPSC

รัฐได้ข้อมูล? ความจริงระบบสัมปทานไทยก็ได้เช่นกัน (พรบ.มาตรา 76) ทำให้รัฐได้ข้อมูลทางเทคนิคต่างๆไปวิเคราะห์เพื่อบริหารจัดการให้ได้ประโยชนืสูงสุดในการประมูลรอบต่อไป

แต่ในเรื่องของการเปิดเผยข้อมูล ระบบสัมปทานไทยมีข้อมูลที่สามารถค้นหาได้ดีกว่าระบบ PSC ของมาเลเซียหรืออินโดนีเซีย ทั้งในเรื่องปริมาณสำรอง การผลิต สถิติหลุมเจาะ การถือครองพื้นที่สัมปทาน ซึ่งเปิดเผยบน website ของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ แต่เราจะหาตัวเลขสถิติที่ละเอียดเท่านี้ในฝั่งของมาเลเซียหรืออินโดนีเซียยากนัก

การควบคุมของรัฐ? มีทั้งคู่ แต่ PSC ให้มากกว่า! ในระบบสัมปทานไทย ผู้รับสัมปทานต้องเสนอแผนงานสำรวจเพื่อรับการอนุมัติในแต่ละช่วง ในการผลิตก็ต้องได้รับอนุมัติจากภาครัฐ พื้นที่ไม่ใช้ต้องคืน พื้นที่สงวนต้องจ่ายค่าเช่า ฯลฯ

แต่ PSC ไปไกลกว่ามาก รัฐต้องมีหน่วยงานขนาดใหญ่เพื่อติดตามตรวจสอบ ทั้งแผนงาน+อนุมัติงบ การดำเนินงาน+อนุมัติการจ่ายเงิน ของเอกชนอย่างละเอียด ... อาจฟังดูดื แต่มีผลเสียบ้างไหม?

พํฒนาล่าช้า! กรณีพื้นที่ทับซ้อนไทยและเวียดนามที่แบ่งเขตกันปี 2540 ฝั่งไทยที่ใช้ระบบสัมปทานพัฒนาก๊าซ(แหล่งอาทิตย์)ขึ้นมาใช้ประโยชน์ตั้งแต่ปี 2551 เวียตนามใช้ PSC สำรวจพบก๊าซเช่นกัน แต่ยังไม่สามารถพัฒนาได้ ปัจจุบันฝ่ายเอกชนประกาศขายโครงการแล้ว

หากช้าทั้งระบบ เราจะต้องนำเข้า LNG มากขึ้น ซึ่งแพงกว่าอ่าวไทยมาก ค่าไฟฟ้าจะแพงขึ้นอย่างรวดเร็ว!

ธรรมาภิบาล? อันนี้มิใช่เหตุผลของฝ่ายเสนอ PSC แต่เป็นประเด็นที่ต้องระวังให้มาก

การที่เอกชนต้องขออนุมัติเจ้าหน้าที่อย่างถี่ยิบ เปิดโอกาสให้เรียกสินบนหรือไม่? เปิดช่องให้ผู้มีอำนาจแทรกแซงการจัดซื้อจัดจ้างง่ายไหม? ที่อินโดนีเซีย CEO บรรษัทปิโตรเลียมแห่งชาติเคยถูกจับข้อหาคอร์รัปชั่น ที่มาเลเซียยังไม่มีแต่ความโปร่งใสและอำนาจตรวจสอบก็น้อยมาก

ฝ่ายเรียกร้อง PSC เลือกปิโตรนาสของมาเลเซียเป็นต้นแบบ แต่ทราบไหมว่าเขามีปัญหาธรรมาภิบาลมาก? ปิโตรนาสขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีโดยรัฐสภาไม่สามารถตรวจสอบ ปิโตรนาสถูกใช้เป็นเครื่องมือกลั่นแกล้งทางการเมืองเมื่อ 2 ใน 4 รัฐที่ผลิตปิโตรเลียมไม่ได้รับเงินค่าภาคหลวงจากรัฐบาลกลาง หลังจากที่พรรคฝ่ายค้านในรัฐชนะเลือกตั้ง นอกจากนี้ การเปิดเผยข้อมูลก็น้อยมาก

ในขณะที่ระบบสัมปทานเป็นการประมูล ตรงไปตรงมามีสัญญามาตรฐาน PSC มักเป็นการเจรจาแต่ละสัญญา เป็นช่องทางให้แทรกแซงโดยมิชอบหรือไม่?

ประเทศที่ให้ความสำคัญกับการพัฒนาปิโตรเลียมอย่างมีธรรมาภิบาลจะใช้ระบบสัมปทาน เช่น สหรัฐอเมริกา แคนาดา กลุ่มประเทศในยุโรปและสแกนดิเนเวียทั้งหมด ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น

การมีส่วนร่วมของประชาชน เอกชนต้องทำ EIA ไม่ว่าในระบบสัมปทานหรือ PSC แต่ไม่ได้แปลว่า PSC จะให้ชาวบ้านหรือ NGO เข้าไปร่วมตัดสินใจในโครงการต่างๆ อย่างที่คาดหวังกัน

เป็นที่ยอมรับในสากลโลกว่า " คอร์รัปชั่น = อำนาจผูกขาด/อำนาจรัฐ + ดุลพินิจ ความรับผิดชอบ "

การเปลี่ยนมาใช้ระบบ PSC จะเพิ่มทั้งอำนาจรัฐและดุลพินิจ เป็นการปฏิรูปถอยหลัง

ถ้าจะเดินหน้าต้องปฏิรูปโครงสร้างให้ถูกทาง รวมทั้งปฏิรูปค่านิยมให้คนมีความรับผิดชอบ โดยเฉพาะนักการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐ

1104 =>1082 vs 950 excl title

#จะลงพิมพ์ในโพสต์ทูเดย์ พุธที่ 6 สิงหาคม 2557