มาตรฐานทางจริยธรรม

ตั้งแต่สงครามเย็นยุติลง กรอบความคิดของงานด้านความมั่นคงได้ขยายขอบเขตจากความมั่นคงของประเทศมาเป็น “ความมั่นคงของมนุษย์” (Human Security) โดยคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพและสิทธิมนุษยชน

จากกรอบความคิดนี้พบว่าภัยคุกคามต่อความมั่นคงของชาติที่ร้ายแรงที่สุด คือ การกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐที่ใช้อำนาจที่ได้รับละเมิดสิทธิประชาชนในรูปแบบต่างๆ ตั้งแต่คอร์รัปชั่น การฉ้อราษฎร์บังหลวงไปจนถึงการไม่ให้บริการตามหน้าที่และการใช้กำลังทำร้ายประชาชน

ประเทศของเราเองพบว่า “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ส่วนใหญ่ยังติดกับกรอบความคิด “ขุนนาง” ที่มักแสดงตนเป็นใหญ่เหนือประชาชน และแสวงหาประโยชน์จากอำนาจรัฐที่ได้รับมอบ “รังแกประชาชน” โดยลืมไปว่าได้รับเงินเดือนจาก “ภาษีของประชาชน”

ด้วยเหตุนี้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ได้บัญญัติในมาตรา 77 ว่า “รัฐต้องจัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง จัดทำมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ และพนักงานหรือลูกจ้างอื่นของรัฐเพื่อป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ และเสริมสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่”

ต่อมาในปี 2546 ได้มีการปฏิรูประบบราชการด้วยการนำระบบธรรมาภิบาล (Good Governance) ซึ่งมีหลักการสำคัญ คือ ลดการใช้อำนาจดุลยพินิจตามอำเภอใจของเจ้าหน้าที่รัฐ และการพัฒนาระบบการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ซึ่งยึดหลักกระบวนการมีส่วนร่วม โดยพยายามปลูกฝังความคิดว่า “ประชาชน คือ ‘นาย’ ถ้าไม่มีประชาชน ก็ไม่ต้องมีข้าราชการ”

พร้อมกันนั้น ได้ตราพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ที่ระบุว่า การบริหารราชการแผ่นดินเพื่อ “ประโยชน์สุข” ของประชาชน ต่อมาเมื่อมีการจัดทำรัฐธรรมนูญปี 2550 ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 74 ว่า “บุคคลผู้เป็นข้าราชการ พนักงานลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อรักษาผลประโยชน์ส่วนรวม อำนวยความสะดวกและให้บริการแก่ประชาชนตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี”

นอกจากนั้น ได้บัญญัติเพิ่มเป็น “หมวด 13 จริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ” โดยกำหนดหลักการไว้ในมาตรา 279 สามประการ ประการแรก จัดให้มี “ประมวลจริยธรรม” (Code of Conducts) ที่กำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมของเจ้าหน้าที่รัฐแต่ละประเภท ประการที่สอง มาตรฐานทางจริยธรรมจะต้องมีกลไกและระบบในการดำเนินงานเพื่อให้การบังคับใช้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้งกำหนดขั้นตอนการลงโทษตามความร้ายแรงแห่งการกระทำ

ประการที่สาม การพิจารณา สรรหา กลั่นกรองหรือแต่งตั้งบุคคลใดเข้าสู่ตำแหน่งที่มีส่วนในการใช้อำนาจรัฐ รวมทั้งการโยกย้าย การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษบุคคลนั้นจะต้องเป็นไปตามระบบคุณธรรม และคำนึงถึงพฤติกรรมทางจริยธรรมของบุคคลดังกล่าวด้วย

ข้อเท็จจริงเชิงประจักษ์จากกิจกรรม “จัดระเบียบประเทศไทย” ของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ตั้งแต่เรื่องเล็กๆ เช่น รถตู้ มอเตอร์ไซค์ ราคาลอตเตอรี่ ไปถึงเรื่องใหญ่ๆ เช่น ทุจริตโครงการรับจำนำข้าว การร่ำรวยผิดปกติ ฯลฯ ล้วนมีสาเหตุมาจาก “การประพฤติมิชอบ” ของเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งสิ้น จึงสะท้อนให้เห็นว่ามาตรฐานทางจริยธรรมของเจ้าหน้าที่รัฐตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติ “ยังไม่เกิดขึ้น”

คำว่า “มาตรฐาน” ในเชิงบริหาร หมายถึงคุณภาพที่ต้องการ เมื่อนำมาสมาสกับคำว่า “จริยธรรม” ที่หมายถึงแนวทางความประพฤติที่ดีงามเพื่อประโยชน์สุขแก่ตนเองและสังคม หรือการรู้จักไตร่ตรองว่า อะไรควรทำ อะไรไม่ควรทำ

ดังนั้น “มาตรฐานทางจริยธรรม” จึงหมายถึง “คุณภาพของความประพฤติที่ดีงาม ซึ่งวัดได้จากความสามารถในการไตร่ตรองว่า อะไรควรทำ อะไรไม่ควรทำ” และเป็นที่มาของ “ประมวลจริยธรรม”

ส่วน “มาตรฐานทางคุณธรรม” หมายถึง คุณภาพความดีงามในจิตใจซึ่งมีความเคยชินในการทำความดีจนเป็นธรรมชาติ ซึ่งวัดได้ยากเพราะ “จิตมนุษย์นั้นไซร้ยากแท้หยั่งถึง”

อาจเป็นด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญ ปี 2550 จึงแก้ไขบทบัญญัติจากมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรม เหลือเพียง “มาตรฐานทางจริยธรรม” ที่มีความชัดเจนกว่าและสามารถวัดได้อย่างเป็นรูปธรรม

อย่างไรก็ดี เมื่อตรวจสอบการนำรัฐธรรมนูญ ปี 2550 มาปฏิบัติ พบว่า ทุกหน่วยงานของรัฐและรัฐวิสาหกิจมีประมวลจริยธรรมครบถ้วน แต่สาระของมาตรฐานยังแตกต่างกัน โดยเฉพาะ “นักการเมือง” ระดับชาติที่มี 3 ประเภท ได้แก่ สส. สว. และผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง แต่มี 3 ฉบับที่มีสาระต่างกัน จึงไม่เป็น “มาตรฐานเดียวกัน”

นักการเมืองท้องถิ่นก็เช่นเดียวกันมีเกือบ 7,000 หน่วย ต่างคนต่างเขียน จึงไม่มีมาตรฐาน

จึงควรกำหนด “มาตรฐานทางจริยธรรมของนักการเมือง” และมีสภาวิชาชีพ ซึ่งอาจเป็นรัฐสภาหรือสภาพัฒนาการเมือง เป็นผู้ควบคุมการปฏิบัติอย่างจริงจัง เช่นเดียวกับ “มารยาททนายความ” ที่มีสภาทนายความกำหนดมาตรฐานวิชาชีพ และลงโทษเมื่อมีการฝ่าฝืน

นอกจากนั้น ประมวลจริยธรรมทุกฉบับไม่ระบุ “ความร้ายแรงแห่งการกระทำ” และกำหนดบทลงโทษไว้ ตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติ จึงทำให้มาตรฐานทางจริยธรรมที่เขียนไว้เปรียบเสมือน “คัมภีร์” ที่อยู่บนหิ้ง ไม่มีความศักดิ์สิทธิ์ที่มีผลบังคับใช้ โดยจะสังเกตได้ว่า ไม่มีเจ้าหน้าที่รัฐผู้ใดถูกลงโทษทางจริยธรรมเลย

แม้แต่ สส.และ สว.ในฐานะตัวแทนประชาชน ก็ไม่ยอมกำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมที่ชัดเจนและมีบทลงโทษ เมื่อมีการเสนอญัตติแก้ไขในเรื่องนี้สมาชิกบางท่านได้อภิปรายว่า “อย่าเอากระดิ่งมาผูกคอแมว” ในที่สุดเสียงข้างมากลงมติไม่เห็นด้วย ญัตตินี้จึงตกไป

ประการสุดท้าย การแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยคำนึงถึงพฤติกรรมทางจริยธรรม ส่วนใหญ่ไม่ได้คำนึงถึงเรื่องนี้ จึงมีผลให้หลายคนที่มีมลทินเข้ามาใช้อำนาจรัฐ คือ สส. สว. นักการเมืองท้องถิ่น และผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ทั้งที่เป็นพื้นฐานของการรับคนเข้ามาทำงาน “ต้อง” มีใบรับรองความประพฤติประกอบการพิจารณารับเข้าทำงาน

แต่นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งเชื่อว่าประชาชนเลือกโดยไม่ได้ศึกษาพฤติกรรมในหนหลัง ทำให้คนที่เคยมีประวัติทุจริตต่อหน้าที่และบกพร่องทางจริยธรรมสามารถเข้ามาดำรงตำแหน่งทางการเมือง และบางคนได้เป็นถึงรัฐมนตรี

วิธีการตรวจสอบพฤติกรรมทางจริยธรรมในอดีต สามารถมอบให้พรรคการเมืองในฐานะสถาบันทางการเมือง เป็นผู้รับผิดชอบตามหลัก “พรรคเลือกคน ประชาชนเลือกพรรค” โดยการแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบความประพฤติ และพฤติกรรมทางจริยธรรม หากคนที่พรรคการเมืองส่งมาบกพร่องในพฤติกรรมทางจริยธรรมในอดีต กรรมการบริหารพรรคต้องรับผิดชอบด้วยการลาออกและยุติบทบาททางการเมืองอย่างน้อย 5 ปี

ส่วนบุคคลที่ไม่มีองค์กรรับรองในการเสนอชื่อให้ประชาชนเลือกตั้ง อาจใช้วิธีรับรองความประพฤติตามที่ระบุในมาตรฐานทางจริยธรรมของตำแหน่งที่สมัครด้วยตนเอง หากมีการปกปิดความบกพร่องทางจริยธรรม ควรห้ามดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐตลอดชีวิต

จากที่กล่าวมาจะเห็นว่ามาตรฐานทางจริยธรรมเป็นสิ่งที่จำเป็นมากสำหรับผู้เข้ามาใช้อำนาจรัฐ ถ้าได้คนไม่ดีมาใช้อำนาจรัฐก็จะเข้ามาละเมิดสิทธิเสรีภาพและสิทธิมนุษยชน ทำให้ประชาชนเดือดร้อน ถึงวันนี้ คสช.ได้ให้ความสำคัญกับคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาล จึงหวังว่า “มาตรฐานทางจริยธรรม” จะเป็นหัวข้อหนึ่งที่ต้องปฏิรูปให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามเจตนารมณ์เพื่อให้เกิด “ประโยชน์สุขของประชาชน” อย่างแท้จริง