ปฏิรูปประเทศไทย (4)

แม้การปฏิรูปการเมืองที่ทำให้เกิดรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2540 จะไม่ประสบความสำเร็จ น่าพอใจและยังก่อปัญหาให้เห็นชัดเจนหลายประการจนทุกวันนี้ แต่คงปฏิเสธไม่ได้ว่า การปฏิรูปครั้งนั้นเป็นการปฏิรูปครั้งใหญ่ และมีผลดีเกิดขึ้นในสังคมไทยมากมาย

แม้รัฐธรรมนูญ 2540 จะเป็นกลไกสำคัญส่วนหนึ่งที่ทำให้เกิด “ระบอบทักษิณ” ขึ้น โดยระบอบดังกล่าวสามารถรวบทั้งอำนาจรัฐ อำนาจเงิน และอำนาจความรู้เข้าไว้ด้วยกันอย่างเบ็ดเสร็จ แต่รัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งมีโครงสร้างหลักมาจากรัฐธรรมนูญ 2540 ก็สามารถต่อต้านและขัดขวางระบอบดังกล่าวลงได้อย่าง “มีพลัง” รูปธรรมที่ชัดเจนคือสามารถล้มรัฐบาลที่เป็นตัวแทนของระบอบทักษิณลงได้ 2 รัฐบาล คือ รัฐบาลสมัคร และรัฐบาลสมชาย และข้อสำคัญคือทำให้ “มวลมหาประชาชน” ที่ก่อตัวขึ้นสามารถขยายตัวสำแดงพลังและดำรงอยู่ได้โดยไม่ถูกอำนาจรัฐทำลายโดยกลไกกฎหมาย

ในทางตรงกันข้าม รัฐธรรมนูญ 2540 ไม่สามารถปฏิรูปการเมืองให้เกิดโครงสร้างและกลไกทางการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง ข้อสำคัญยังเปิดทางให้เกิดระบอบรวบอำนาจ การใช้อำนาจอย่างฉ้อฉล กลไกการตรวจสอบถ่วงดุลไร้ประสิทธิภาพ การทุจริตคอร์รัปชั่นนอกจากไม่ลดลง กลับรุนแรงมากขึ้นจนกลายเป็น “ปทัสถานที่เบี่ยงเบน” (Deviant Norm) ในสังคมไทย ที่กว่า 60% เห็นว่าการทุจริตคอร์รัปชั่นไม่ใช่ปัญหาหากตนเองได้ประโยชน์ ฯลฯ น่าสนใจว่าเหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น

ในทัศนะของผู้เขียนเห็นว่ามีเหตุปัจจัยหลายประการ ประการแรก เป็นปัญหาระหว่างเรื่องระบบกับเรื่องคน คณะที่มีส่วนสำคัญในการปฏิรูปการเมืองไทยช่วง 25372540 เชื่อเรื่องระบบ โดยเชื่อว่าถ้าสร้างกติกาคือรัฐธรรมนูญให้ดีแล้ว จะทำให้พฤติกรรมของคนถูกควบคุมโดยระบบเอง โดยมีการเปรียบเทียบชัดเจนกับกติกาการเล่นฟุตบอล ข้อสำคัญคือเป็นการปฏิรูปการเมือง “ตามแนวทางรัฐธรรมนูญนิยม” ขณะนั้นมีผู้ที่เห็นต่างว่า คนสำคัญกว่าระบบ บุคคลสำคัญที่มีความเห็นในแนวทางนี้คือคุณชวน หลีกภัย ซึ่งเป็นนักการเมือง “น้ำดี” ที่มีประสบการณ์และความจัดเจนทางการเมืองสูง

หากศาลรัฐธรรมนูญชุดแรกไม่ตัดสินคดี “ซุกหุ้น” แบบ “หักดิบกฎหมาย” ตามที่ ดร.คณิต ณ นคร “ฟันธง” ไว้ ระบอบทักษิณก็ไม่อาจสถาปนาขึ้นได้ หาก ป.ป.ช.ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพคงไม่เกิด “ปทัสถานที่เบี่ยงเบน” และการทุจริตในโครงการรับจำนำข้าวควรถูก “ชี้มูล” ตั้งแต่การรับจำนำรอบแรก ไม่ปล่อยให้ “ฝีแตก” หลังดำเนินการไปแล้วถึง 5 ฤดูกาล และเพราะมีการยุบสภา จึงเกิดอาการ “ฝีแตก” โดย ป.ป.ช.มิได้มีส่วนป้องกันแก้ปัญหาได้เลย และหากศาลปกครองทำงานอย่างฉับไวทันการณ์ ก็คงป้องกันและระงับการใช้อำนาจอย่างฉ้อฉล และรักษา “ระบบคุณธรรม” (Merit System) ในระบบราชการไว้ได้ ระบบการพิจารณาของศาลปกครองจึงอยู่ในสภาพ “เสียของ” อย่างชัดเจน ปัญหาเหล่านี้เกิดจาก “คน” ในระบบเป็นสาเหตุสำคัญทั้งสิ้น

บัดนี้เรามีประสบการณ์เกือบสองทศวรรษ หลังจากมีรัฐธรรมนูญ “ฉบับประชาชน” ที่ประชาชนเคยคิดและเชื่อว่าดีที่สุดและน่าจะเป็นยาขนานเอกที่จะช่วย “สถาปนา” ระบอบประชาธิปไตยขึ้นในประเทศไทย แต่เรายังไม่สามารถไปถึง “ฝั่งฝัน” ได้ น่าจะถึงเวลาที่จะครุ่นคิดอย่างจริงจัง เรื่องการสร้างคน โดยเฉพาะเรื่องการปลูกฝังประชาธิปไตยในหมู่ประชาชน

ประการที่สอง ปัญหาสำคัญของการปฏิรูปการเมืองในช่วงปี 25372540 คือความอ่อนแอทางวิชาการของสังคมไทย แม้ขบวนการปฏิรูปในช่วงนั้นจะมีการวิเคราะห์การเมืองไทยอย่างเป็นระบบและเป็นขั้นตอน เขียนกรอบความคิดออกมาเป็นเครื่องมือในการขับเคลื่อน โดยมีการศึกษาวิจัยเพื่อเตรียมสำหรับร่างรัฐธรรมนูญและสร้างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญไว้หลายเรื่อง แต่เพราะวงวิชาการไทยไม่เคยสร้างความรู้ไว้ จึงจำเป็นต้องเกิดการ “วิจัยเร่งด่วน” ทำให้มิได้ความรู้ที่ตกผลึกอย่างเพียงพอจนเกิดสภาพดังที่ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ได้วิเคราะห์รัฐธรรมนูญ 2540 ไว้อย่างเป็นระบบออกมาเป็นหนังสือถึง 3 เล่ม ในชื่อ “เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ” ได้วิเคราะห์ข้อจำกัดของ “องค์ความรู้” ที่นำมาใช้ โดยวิพากษ์อย่างตรงไปตรงมาว่า

“งานวิจัยเกือบทั้งหมดทำโดยนักกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งนักกฎหมายมหาชน บางเรื่องทำโดยนักรัฐศาสตร์ โดยมิได้ใช้ประโยชน์จากองค์ความรู้ในแขนงวิชาอื่นๆ ทางสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ คุณภาพงานวิจัยมีความหลากหลายแตกต่างกันมาก หลายเรื่องไปไม่ถึงพรมแดนแห่งความรู้เรื่องนั้นๆ ความคับแคบในการเลือกหัวข้อวิจัยและการคัดเลือกนักวิจัย รวมตลอดจนการละเลยการศึกษาด้านสถาบันและพฤติกรรม มีผลต่อโครงสร้างและเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญที่ร่างในเวลาต่อมา”

นอกจากความอ่อนแอทางวิชาการแล้ว หลังรัฐธรรมนูญ 2540 ประกาศใช้ ประชาชนโดยมากก็คิดว่าได้ชัยชนะแล้ว การสร้างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญจึงตกอยู่ในมือของบรรดานักการเมืองเกือบจะโดยสิ้นเชิง

การปฏิรูปการเมืองไทยจะเกิดขึ้นได้ ขบวนการเพื่อการปฏิรูปการเมือง ทั้งปัญญาชน นักวิชาการ และประชาชนจะต้องผนึกกำลังทำการเคลื่อนไหวอย่างเป็นระบบและต่อเนื่อง เพียงออกมาเคลื่อนไหวเป็นช่วงๆ ตามสถานการณ์ย่อมไม่มีทางบรรลุความสำเร็จได้

ประการที่สาม สภาพ “สองนัคราประชาธิปไตย” ในสังคมไทยที่ ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ สรุปไว้ยังคงดำรงอยู่ และมีแต่จะรุนแรงขึ้น เพราะประชาชนสองฟากซึ่งแต่เดิมไม่แสดงความขัดแย้งรุนแรงต่อกัน แต่เมื่อมีการสถาปนาระบอบทักษิณขึ้น ประชาชนในฟากชนบทซึ่งเป็นฟากเสียงข้างมาก ได้รับข้อมูลจากวิทยุชุมชนและแกนนำ ซึ่งเป็นฝ่ายตรงข้ามกับกลุ่มที่มีฐานะทางเศรษฐกิจดีกว่าในเมือง เมื่อมีการตั้งคณะกรรมการปฏิรูป และคณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปก็วิเคราะห์ว่ารากฐานปัญหาสังคมไทยก็คือ ความไม่เป็นธรรมและความเหลื่อมล้ำ การต่อสู้ของสองกลุ่มนี้จะดำรงต่อเนื่องไปอีกนาน ทำอย่างไรให้การต่อสู้ของสองฝ่ายเกื้อหนุนต่อการพัฒนาประชาธิปไตย แทนที่จะเป็นอุปสรรค ขัดขวาง หรือล้มล้างประชาธิปไตย

ดังที่ ธีรยุทธ บุญมี ได้กล่าวไว้ในปาฐกถา 40 ปี 14 ตุลา เมื่อวันที่ 14 ต.ค. 2556 ว่า ประชาธิปไตยมิใช่สิ่งที่จะสถาปนาขึ้น หรือจำเป็นต้องเกิดขึ้น สิงคโปร์ที่ประสบความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมอย่างสูงก็ยังไม่เป็นประชาธิปไตย อินโดนีเซียและฟิลิปปินส์ต่อสู้เผด็จการมานาน แต่ก็ยังไม่เป็นประชาธิปไตยที่แท้จริง จึงไม่แปลกที่รัฐธรรมนูญ 2540 รวมทั้งรัฐธรรมนูญ 2550 ย่อมไม่ใช่กลไกเดียวที่จะทำให้ประชาธิปไตยพัฒนาขึ้นได้ในสังคมไทย