การรับฟังความคิดเห็นประชาชนในการจัดทำร่างกฏหมาย(ตอนจบ)

จากการศึกษาปัญหาและผลกระทบในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมาย พบว่าสาเหตุที่แท้จริงเกิดขึ้นจากการขาดหลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมาย ซึ่งทำให้หน่วยงานของรัฐสามารถใช้ดุลพินิจได้อย่างหลากหลาย และความหลากหลายในการใช้ดุลพินิจนี้เอง ที่ทำให้ประชาชนขาดความเชื่อถือและเป็นที่มาของการโต้แย้งคัดค้าน

โดยที่การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) ผู้เขียนจึงเห็นว่าอาจนำหลักการ “4S” อันได้แก่ Start Early, Stakeholders, Sincerity and Suitability อันเป็นหลักการบริหารจัดการกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนมาใช้เพื่อแก้ไขปัญหาและผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการขาดหลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย โดยมีแนวทางดำเนินการดังต่อไปนี้

1.Start Early เมื่อมีกรณีที่ต้องจัดทำร่างกฎหมายใดๆ หน่วยงานของรัฐฝ่ายบริหารควรเริ่มกระบวนการมีส่วนร่วมตั้งแต่มีแนวคิดที่จะร่างกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาใด อันจะทำให้ผู้เกี่ยวข้องได้รับรู้สภาพปัญหาและร่วมแสดงความคิดเห็นในการแก้ปัญหาเสีย โดยเฉพาะการให้ข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับสภาพปัญหาที่ชัดเจนและแนวทางแก้ไขปัญหาทั้งหมดที่เป็นไปได้ (Possible Solution) แก่ผู้เกี่ยวข้องไปศึกษาและทำความเข้าใจ ก่อนที่จะเปิดโอกาสให้ผู้เกี่ยวข้องแสดงความคิดเห็น

ตามข้อ 9 ของ Checklist for Regulatory DecisionMaking แนบท้ายคำแนะนำว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย OECD แนะนำให้หน่วยงานของรัฐให้ข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับสภาพปัญหาอันเป็นที่มาของร่างพระราชบัญญัตินั้น ตลอดจนเหตุผลความจำเป็นที่ฝ่ายบริหารเสนอให้ตราร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้น (Explanations of the need for government action) และการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของกฎหมายที่จะเสนอ (Assessment of the benefits and costs)

ทั้งนี้ ข้อมูลที่ให้ควรต้องเป็นข้อมูลที่ใช้ภาษาที่ง่ายต่อความเข้าใจและไม่ยาวเกินไปนัก เพื่อให้ผู้เกี่ยวข้องซึ่งเป็นบุคคลทั่วไปสามารถทำความเข้าใจได้ง่ายๆ เพื่อให้แสดงความคิดเห็นได้อย่างถูกต้องตรงประเด็น

2.Stakeholders แม้ Checklist for Regulatory DecisionMaking แนบท้ายคำแนะนำว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมายของ OECD มิได้กำหนดชัดเจนตายตัวว่าผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายที่จะต้องรับฟังความคิดเห็นนั้นได้แก่กลุ่มใด แต่ OECD วางหลักการสำคัญไว้ว่า “ต้องรับฟังผู้ที่อาจได้รับผลกระทบอย่างกว้างขวางที่สุด” ทั้งผู้ที่อาจได้รับผลกระทบโดยตรงและโดยอ้อม และไม่ว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบนั้นจะเป็นเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง

ประกอบกับแนวคิดในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายสวนทางกับแนวปฏิบัติที่ผ่านมาของหน่วยงานรัฐที่เน้นปกปิดมากกว่าเปิดเผย กรณีนี้จึงมีความจำเป็นที่จะต้องกำหนดแนวทาง (Guideline) ในการวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้เสียไว้ด้วย เพื่อให้หน่วยงานของรัฐถือเป็นหลักในการดำเนินงานให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน

โดยที่ OECD วางหลักในการรับฟังความคิดเห็นไว้ว่าหน่วยงานของรัฐต้องรับฟังผู้ที่อาจได้รับผลกระทบอย่างกว้างขวางที่สุด ทั้งผู้ที่อาจได้รับผลกระทบโดยตรงและโดยอ้อม และไม่ว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบนั้นจะเป็นเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง แนวทางในการวิเคราะห์ผู้ได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายจึงอาจกำหนดได้ดังต่อไปนี้

ภาคเอกชน (1) เป็นประชาชน กลุ่มบุคคล สมาคม หรือองค์กรวิชาชีพซึ่งมีลักษณะดังต่อไปนี้

มีหน้าที่ปฏิบัติตามร่างกฎหมายนั้น

ทำงานหรืออยู่ใกล้ชิดกับปัญหาภายใต้บังคับของร่างกฎหมายนั้น

มีประโยชน์ทางเศรษฐกิจเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้น

ความเชื่อทางศาสนาอาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้น

(2) นอกจากภาคเอกชนที่มีลักษณะตาม (1) ซึ่งเป็นผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายโดยตรงแล้ว หน่วยงานของรัฐอาจรับฟังความคิดเห็นจากภาคเอกชนอื่นด้วยก็ได้

ภาครัฐ (1) เป็นหน่วยงานของรัฐที่มีภารกิจเกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้น (Functional or Agenda Based Agencies) โดยพิจารณาจากอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน หรือกฎหมายจัดตั้งหน่วยงาน

(2) เป็นหน่วยงานของรัฐที่มีพื้นที่รับผิดชอบเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้น (Area Based Agencies)

นอกจากนี้ หน่วยงานของรัฐจะรับฟังความคิดเห็นจาก “ผู้เชี่ยวชาญ” ซึ่งอาจเป็นนักวิชาการหรือผู้มีประสบการณ์เป็นที่ยอมรับในเรื่องที่เกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้นด้วยก็ได้

3.Sincerity ความสำเร็จของการรับฟังความคิดเห็นนั้นวางอยู่บนพื้นฐานของความน่าเชื่อถือและความไว้วางใจระหว่างหน่วยงานของรัฐและประชาชน หน่วยงานของรัฐจึงต้องดำเนินการอย่างเปิดเผย ซื่อสัตย์ ปราศจากอคติ และมีการสื่อสารสองทางตลอดเวลา โดยเฉพาะการเปิดเผยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็น การนำความคิดเห็นที่ได้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาจัดทำร่างพระราชบัญญัติ และการเปิดเผยความคิดเห็นตอบของหน่วยงานของรัฐ (Response) ที่มีต่อความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง

4.Suitability OECD มิได้กำหนดวิธีการที่เหมาะสมในการรับฟังความคิดเห็นประกอบการจัดทำร่างกฎหมายไว้ตายตัว เนื่องจากมีวิธีการที่หลากหลาย และสถานการณ์ในการรับฟังความคิดเห็นแตกต่างกันไปในแต่ละเรื่อง แต่มีข้อแนะนำให้ฝ่ายบริหารพิจารณาเลือกใช้ตามความเหมาะสม โดยคำนึงถึงความคุ้มค่าของวิธีการที่เลือกใช้กับเนื้อหาสาระของกฎหมาย

โดยที่ปัจจุบันระเบียบสำนักนายกฯ ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในกรณีทั่วๆ ไปไว้แล้วหลายวิธี จึงอาจนำวิธีการรับฟังความคิดเห็นตามข้อ 9 ของระเบียบสำนักนายกฯ ดังกล่าว มาใช้รับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายด้วยโดยอนุโลม

ทั้งนี้ ในการพิจารณาเลือกวัน เวลา สถานที่ และวิธีการรับฟังความคิดเห็น ต้องคำนึงว่าผู้ที่อาจได้รับผลกระทบต้องมีโอกาสที่จะแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวางที่สุด และหากกฎหมายใดเป็นกฎหมายที่มีผลกระทบอย่างกว้างขวาง หน่วยงานของรัฐอาจจัดการรับฟังความคิดเห็นโดยใช้หลากหลายวิธีการและหลายครั้งก็ได้

นอกจากการดำเนินการตามหลัก 4S ดังกล่าวข้างต้นแล้ว กรณีมีความจำเป็นที่หน่วยงานของรัฐต้องวางแผนการจัดทำและเสนอกฎหมายอย่างชัดเจน เพื่อจะได้วางแผนได้อย่างถูกต้องว่าจะต้องดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติเมื่อใด และจะได้วางแผนงบประมาณเผื่อสำหรับการดำเนินการดังกล่าวด้วย

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนเห็นว่าร่างกฎหมายดังต่อไปนี้ไม่จำเป็นต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบ เพราะอาจก่อให้เกิดความได้เปรียบหรือเสียเปรียบบุคคลอื่น

(ก) ร่างกฎหมายที่เป็นการเปลี่ยนแปลงอัตราภาษี ค่าธรรมเนียม หรือสิทธิประโยชน์ต่างๆ

(ข) ร่างกฎหมายที่หากจัดให้มีการรับฟังแล้ว บุคคลหรือองค์กรที่เข้าร่วมแสดงความเห็นอยู่ในฐานะที่ได้เปรียบบุคคลอื่น

(ค) ร่างกฎหมายที่หากนำออกรับฟังแล้วอาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงของชาติ

หวังเป็นอย่างยิ่งว่าในยุคที่ประชาชนมีความตื่นตัวทางการเมืองสูง และทุกคนล้วนต้องการจะให้ประเทศไทยอันเป็นที่รักของเราพัฒนาไปข้างหน้าเหมือนประเทศเพื่อนบ้านเขาบ้าง ทุกฝ่ายคงจะหันมาให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำนโยบายสาธารณะ ซึ่งคงจะดีกว่าการมุ่งหาคนกลางมาปฏิรูปเรื่องอะไรบ้างก็ไม่รู้