การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฏหมาย (ตอนที่ 4)

จากการตรวจสอบเอกสารและการสัมภาษณ์เชิงลึก ผู้เขียนพบว่าปัญหาและผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการขาดหลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย สามารถจำแนกออกได้เป็น 5 กลุ่ม ดังต่อไปนี้

1.ใช้วิธีการที่ไม่เหมาะสม ผู้เขียนพบว่าหน่วยงานมักดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัติไม่ว่าในเรื่องใด โดยใช้การจัดประชุมกลุ่มย่อย (Focus Group) หรือการสัมมนาเป็นวิธีการหลัก และใช้การรับฟังความคิดเห็นผ่านเว็บไซต์ของแต่ละหน่วยงานและการแสดงความคิดเห็นทางไปรษณีย์เป็นวิธีการเสริม

ในกรณีการประชุมกลุ่มย่อยและการสัมมนา หน่วยงานมักเลือกใช้วิธีการประชุมกลุ่มย่อยมากกว่าการสัมมนา เพราะต้นทุนต่ำกว่าและสามารถดำเนินการได้รวดเร็วกว่า โดยปกติจะจัดในเวลาราชการซึ่งตรงกับเวลาทำงานของประชาชน และในสถานที่ที่สะดวกต่อการจัดงานของเจ้าหน้าที่ และที่สำคัญคือชอบจัดเพียงครั้งเดียว จึงเป็นการยากที่ผู้เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้นจะเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นได้ เพราะเป็นเวลาทำงานของประชาชนเช่นกัน ดังนั้นในทางปฏิบัติแล้วผู้เกี่ยวข้องจึงไม่สามารถเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นได้ และทำให้เกิดอคติว่าหน่วยงานของรัฐไม่จริงใจที่จะรับฟังความคิดเห็น เป็นเพียงจัดให้ครบกระบวนการเท่านั้น ส่วนการเปิดให้แสดงความคิดเห็นผ่านเว็บไซต์ของแต่ละหน่วยงานเป็นการนำร่างกฎหมายที่จัดทำขึ้นแล้วประกาศในเว็บไซต์ของแต่ละหน่วยงาน แล้วเปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นผ่านระบบไปรษณีย์อิเล็กทรอนิกส์ แต่ไม่มีการประชาสัมพันธ์การเปิดรับฟังความคิดเห็นให้ประชาชนทราบ

อีกทั้งในอินเทอร์เน็ตมีเว็บไซต์เป็นจำนวนมาก จึงเป็นการยากที่ผู้เกี่ยวข้องหรือประชาชนทั่วไปจะทราบและเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นได้ นอกจากนี้ การเข้าถึงอินเทอร์เน็ตของไทยในขณะนี้ยังไม่ครอบคลุมทั่วประเทศ การแสดงความคิดเห็นทางอินเทอร์เน็ตจึงเป็นไปอย่างจำกัด ผู้เกี่ยวข้องจึงไม่สามารถแสดงความคิดเห็นได้จริง

สำหรับการแสดงความคิดเห็นทางไปรษณีย์นั้น ปกติหน่วยงานจะบอกเพียงให้ส่งจดหมายแสดงความคิดเห็นไปที่ใด แต่ผู้แสดงความคิดเห็นต้องรับผิดชอบต้นทุนการส่งไปรษณีย์เองซึ่งเป็นการไม่สะดวก

นอกจากนี้ ผู้เขียนพบว่าหน่วยงานที่รับผิดชอบมักนำ “ตัวร่างกฎหมาย” ไปรับฟังความคิดเห็น แต่ประชาชนจะได้ตัวร่างกฎหมายซึ่งเป็นเอกสารประกอบการประชุมสัมมนาเมื่อไปถึงสถานที่ประชุมสัมมนา และไม่ได้รับข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับสภาพปัญหาอันเป็นที่มาของร่างกฎหมายนั้น ตลอดจนสรุปหลักการอันเป็นสาระสำคัญของร่างกฎหมาย

ดังนั้น ผู้เข้าร่วมประชุมสัมมนาจึงมีโอกาสน้อยมากที่จะได้ทำความเข้าใจเหตุผลความจำเป็นและหลักการอันเป็นสาระสำคัญของร่างกฎหมายได้อย่างถ่องแท้ อันเป็นเหตุให้ผู้เข้าร่วมประชุมสัมมนาแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับถ้อยคำสำนวนของร่างกฎหมาย ซึ่งเป็นเรื่องทางเทคนิคการร่างกฎหมายแทนที่จะให้ความเห็นเกี่ยวกับหลักการของกฎหมาย ทำให้การรับฟังความคิดเห็นไม่บรรลุวัตถุประสงค์

2.ไม่ครอบคลุมผู้เกี่ยวข้อง ผู้เขียนพบว่าปัจจุบันไม่มีหลักเกณฑ์การวิเคราะห์ผู้เกี่ยวข้อง (Stakeholder analysis) เกี่ยวกับร่างกฎหมาย หน่วยงานจึงมีดุลพินิจที่จะรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่หน่วยงานเห็นสมควร ดังนั้น ปกติหน่วยงานจึงจะเชิญหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง และนักวิชาการจากมหาวิทยาลัยเป็นหลัก ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่นจึงไม่มีโอกาสเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นน้อยมาก

ทั้งที่วัตถุประสงค์ของการรับฟังความคิดเห็นต้องการให้ผู้ได้รับผลกระทบหรือผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมได้มีโอกาสเข้าสู่กระบวนการรับฟังความคิดเห็น ทำให้การรับฟังความคิดเห็นไม่บรรลุวัตถุประสงค์และทำให้เกิดอคติว่าหน่วยงานของรัฐไม่จริงใจที่จะรับฟังความคิดเห็น

3.เริ่มต้นช้า ผู้เขียนพบว่าหน่วยงานของรัฐจัดการรับฟังความคิดเห็นโดยการนำตัวร่างกฎหมายที่จัดทำเสร็จแล้วออกรับฟังความคิดเห็น ไม่มีการนำประเด็นปัญหาและแนวทางการแก้ไขปัญหา ตลอดจนหลักการอันเป็นสาระสำคัญของกฎหมายที่จะจัดทำขึ้นออกรับฟังความคิดเห็นก่อน แต่นำร่างกฎหมายที่จัดทำเสร็จแล้วออกรับฟังความคิดเห็น ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเกิดความเข้าใจว่าหน่วยงานของรัฐมีธงคำตอบเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้นอยู่แล้ว การจัดการรับฟังความคิดเห็นเป็นไปเพียงเพื่อให้ครบขั้นตอนเท่านั้น

4.ขาดการสื่อสารกับผู้เกี่ยวข้อง ผู้เขียนพบว่าภายหลังการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องแล้ว หน่วยงานผู้รับผิดชอบจะเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติหลักการต่อไปเลยโดยไม่เปิดเผยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นและไม่ชี้แจงหรือให้ความเห็นตอบ (Response) ต่อความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง รวมทั้งไม่มีการชี้แจงหรือให้ความเห็นตอบต่อความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง ทำให้ผู้เกี่ยวข้องเข้าใจผิดว่าหน่วยงานของรัฐไม่มีความจริงใจ ละเลยความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องโดยไม่มีการนำความคิดเห็นที่ได้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาเพื่อปรับปรุงร่างร่างกฎหมาย และจัดการรับฟังความคิดเห็นเพียงให้ครบขั้นตอนเท่านั้น ทั้งที่จริงแล้วหน่วยงานของรัฐอาจพิจารณาความคิดเห็นนั้นแล้ว แต่เห็นว่าความคิดเห็นนั้นไม่เหมาะสมกับสถานการณ์จึงมิได้ปรับปรุงร่างกฎหมายดังกล่าวให้เป็นไปตามความคิดเห็นนั้น

5.ไม่มีการวางแผนการรับฟังความคิดเห็น

ผู้เขียนพบว่าเกือบทุกหน่วยงานมิได้มีการวางแผนการตรากฎหมายไว้ล่วงหน้าว่าในปีหนึ่งจะเสนอร่างกฎหมายใดเมื่อใด จึงไม่มีการวางแผนงบประมาณเพื่อใช้ในการจัดการรับฟังความคิดเห็น ทั้งที่การรับฟังความคิดเห็นไม่ว่าจะเป็นรูปแบบใดนั้น ล้วนแล้วแต่มี “ต้นทุน” และต้องใช้ “ระยะเวลา” ในการดำเนินการทั้งสิ้น การที่หน่วยงานของรัฐมิได้วางแผนการตรากฎหมายไว้ล่วงหน้าว่าในปีหนึ่งจะเสนอร่างกฎหมายใดเมื่อใดทำให้ไม่สามารถวางแผนเพื่อของบประมาณเพื่อใช้ในการจัดการรับฟังความคิดเห็นได้อย่างเหมาะสมเมื่องบประมาณมีจำกัด การจัดการรับฟังความคิดเห็นก็มีลักษณะที่จำกัดเช่นกัน ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาในกรณีที่ร่างกฎหมายที่ต้องนำออกรับฟังความคิดเห็นเป็นเรื่องที่มีผลกระทบในวงกว้าง

การรับฟังความคิดเห็นโดยมีงบประมาณจำกัดจึงอาจทำได้ไม่ทั่วถึง และทำให้เกิดปัญหาข้อโต้แย้งว่าการรับฟังความคิดเห็นจำกัดเฉพาะบางกลุ่มบางพวกบ้าง หรือทำพอให้ครบกระบวนการบ้าง (ไม่จริงใจ) ซึ่งส่งผลกระทบต่อทั้งคุณภาพของร่างกฎหมายที่จะจัดทำขึ้นบนพื้นฐานของข้อมูลที่ไม่ครบถ้วนรอบด้าน และต่อความชอบธรรมของร่างกฎหมายนั้นที่อาจถูกปฏิเสธจากสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องระยะเวลาในการจัดการรับฟังความคิดเห็น เพราะความล้มเหลวในการมีส่วนร่วมของประชาชนในอดีตมักเกิดจากการที่ภาครัฐเริ่มกระบวนการมีส่วนร่วมหลังจากมีการตัดสินใจไปแล้ว

แต่การรับฟังความคิดเห็นก่อนการตัดสินใจมิได้หมายความว่าก่อนการตัดสินใจไม่กี่วันหรือไม่กี่สัปดาห์ มิติเวลาเป็นปัจจัยหนึ่งที่สะท้อนความจริงใจของหน่วยงานของรัฐในกระบวนการมีส่วนร่วม