การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฏหมาย (ตอนที่ 3)

บทความเรื่อง “การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมาย” นำเสนอตอนที่ 2 ไปเมื่อวันที่ 13 พ.ค.ที่ผ่านมา เพื่อความต่อเนื่องจึงขอนำเสนอในตอนต่อไป ดังนี้

การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมาย จะช่วยให้ฝ่ายบริหารได้รับข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจอย่างครบถ้วนและรอบด้านว่า สมควรผลักดันร่างกฎหมายนั้นต่อไปหรือไม่ หากจะผลักดันร่างกฎหมายนั้นต่อไป จะกำหนดกลไกหรือมาตรการตามกฎหมายอย่างไรจึงจะสามารถแก้ไขปัญหาต่างๆ ได้อย่างครบถ้วนและเป็นระบบ โดยลิดรอนสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเพียงเท่าที่จำเป็น

รวมทั้งสามารถตรวจสอบความคุ้มค่าในการตรากฎหมายนั้น ตลอดจนความซ้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น ดังนั้นการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติภายในฝ่ายบริหาร จึงเป็นการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย (Quality Of Legislations) และส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับกฎหมายที่เป็นนโยบายสาธารณะอย่างหนึ่ง อันเป็นการส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

ที่น่าสนใจก็คือสมาชิก OECD ทุกประเทศ ซึ่งล้วนแต่เป็นประเทศที่พัฒนาแล้วได้นำไปปฏิบัติอย่างจริงจัง และ OECD ยังได้ร่วมมือกับ APEC (AsiaPacific Economic Cooperation) และ ASEAN เพื่อให้ประเทศในกลุ่ม APEC และ ASEAN ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายเพื่อพัฒนาคุณภาพของกฎหมายอย่างจริงจังด้วย

กล่าวเฉพาะ ASEAN ในการประชุมเจ้าหน้าที่ระดับสูงด้านเศรษฐกิจ (Senior Economic Official Meeting : SEOM) ครั้งที่ 2/40 ระหว่างวันที่ 24 ก.พ. 2552 ณ กรุงเทพฯ ได้รับรองแนวปฏิบัติว่าด้วยการออกกฎหมายที่ดีของอาเซียน (ASEAN Good Regulatory Practice : GRP) โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อให้การออกกฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย และการพิจารณาทบทวนกฎหมายของสมาชิกอาเซียนให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน และเพื่อให้กฎหมายที่เกี่ยวกับเรื่องทางเทคนิคต่างๆ ของสมาชิกอาเซียนสอดคล้องกันและโปร่งใส เพื่อลดการกีดกันทางการค้าลงตามวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งประชาคมอาเซียน

ทั้งนี้ แนวปฏิบัติในการออกกฎหมายตาม GRP มีหลักการสำคัญ 5 ประการ ดังนี้

กำหนดปัญหาให้ชัดเจน (Defining The Problem)

กำหนดวัตถุประสงค์ในการออกกฎหมายให้ชัดเจน (Setting (Clear) Objectives)

พิจารณาทางเลือกในการแก้ไขปัญหาทั้งหมด (Assessing All Feasible Options) ไม่ว่าจะเป็นมาตรการทางบริหาร มาตรการทางเศรษฐศาสตร์ มาตรการทางกฎหมาย หรือมาตรการอื่น

วิเคราะห์ผลกระทบที่เกิดจากทางเลือกในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยละเอียด (Analyzing The Impacts Arising From These Options)

รับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย (Consulting With Stakeholders)

ทั้งนี้ การรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียตาม GRP นั้น ไม่ได้กำหนดวิธีการรับฟังความคิดเห็นไว้ตายตัว โดยประเทศสมาชิกสามารถใช้วิธีการที่เหมาะสมกับบริบทของเรื่องได้ แต่การรับฟังความคิดเห็นนั้นต้องเป็นไปโดยเปิดเผย (Openness) โปร่งใส (Transparency) ได้สัดส่วน (Proportionality) และรับผิดชอบ (Accountability) ทั้งต้องมีระยะเวลาเพียงพอที่จะให้ผู้มีส่วนได้เสีย รวมทั้งผู้บริโภคและผู้ประกอบการสามารถเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับข้อเสนอให้มีกฎหมายและแสดงความคิดเห็นได้อย่างเหมาะสม ต้องมีกระบวนการพิจารณาและวิเคราะห์ความคิดเห็นอย่างจริงจัง และมีการแสดงความคิดเห็นตอบหรืออธิบายเหตุผลต่อทุกความเห็นด้วย

สำหรับประเทศไทยซึ่งเป็นทั้งสมาชิกของ APEC และ ASEAN นั้น เดิมการจัดทำร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหารถือเป็นเรื่องลับ การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายทุกระดับจึงเป็นไปอย่างจำกัด โดยเป็นเพียงการที่หน่วยงานที่รับผิดชอบเชิญหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องและนักวิชาการมาให้ความเห็นเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายเท่านั้น

ต่อมาเมื่อมีการตราพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ขึ้นใช้บังคับ และระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ที่ออกตามความในพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย ซึ่งสอดคล้องกับแนวทางของ OECD และสอดคล้องกับแนวปฏิบัติว่าด้วยการออกกฎหมายที่ดีของอาเซียนที่ออกมาในปี 2552 ดังกล่าวข้างต้นด้วย

อย่างไรก็ดี พระราชกฤษฎีกาและระเบียบดังกล่าวใช้บังคับแก่การเสนอร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น ไม่รวมถึงร่างกฎหมายในระดับพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ระเบียบ และประกาศต่างๆ ที่มีผลกระทบต่อประชาชนด้วย

นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ของรัฐและประชาชนจำนวนมากมีความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนระหว่างการรับฟังความคิดเห็น (Consultation) กับการประชามติ (Referendum) โดยเข้าใจว่าเมื่อมีการรับฟังความคิดเห็นในเรื่องใดแล้ว ผลการแสดงความคิดเห็นส่วนใหญ่เป็นเช่นไร หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการตามความคิดเห็นนั้น อันเป็นการนำแนวคิดประชามติมาปะปนในเรื่องการรับฟังความคิดเห็น ซึ่งเป็นเพียงการแสวงหาข้อมูลที่รอบด้านมาเพื่อประกอบการตัดสินใจของฝ่ายบริหาร

ความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนเช่นนี้เอง ทำให้หน่วยงานของรัฐมักหลีกเลี่ยงที่จะจัดให้มีการแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวาง เพราะเกรงว่าหากผลการแสดงความคิดเห็นไม่สอดคล้องกับหลักการของร่างกฎหมายที่เสนอแล้วจะถูกต่อต้าน ขณะเดียวกันหน่วยงานของรัฐก็เลือกใช้วิธีการรับฟังความคิดเห็นที่จำกัดตัวผู้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็น และเชิญผู้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็นเฉพาะผู้ที่สนับสนุนร่างกฎหมายเท่านั้น

ส่วนประชาชนก็เข้าใจไปว่าเมื่อมีการรับฟังความคิดเห็นในเรื่องใดแล้ว ผลการแสดงความคิดเห็นส่วนใหญ่เป็นเช่นไร หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการตามความคิดเห็นนั้น เมื่อปรากฏต่อมาว่าหน่วยงานของรัฐมิได้ดำเนินการตามความคิดเห็นทั้งหมดหรือแค่บางส่วน ก็มักจะมีการกล่าวอ้างอยู่เสมอว่าการรับฟังเป็นเพียงการประกอบพิธีกรรมเพื่อให้ครบขั้นตอนการร่างกฎหมายเท่านั้น และเป็นจุดเริ่มต้นของการไม่ยอมรับร่างกฎหมาย

นอกจากนี้ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 และระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 นั้น ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายไว้ด้วย

กรณีนี้จึงมีปัญหาในทางปฏิบัติว่าการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างพระราชบัญญัตินั้นต้องทำเมื่อใด อย่างไร และใครเป็นผู้เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายที่ควรต้องรับฟัง

โดยปัจจุบันแต่ละหน่วยงานสามารถจัดการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายได้ตามที่ตนเห็นสมควร อันทำให้การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายของแต่ละหน่วยงานและในแต่ละเรื่องแตกต่างกันไป