ผ่าสัมปทาน(4) พรบ.50 ผูกขาดจริงหรือ?

การประเมินระบบสัมปทานร่วมกับคณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ ได้นำไปสู่การปรับปรุง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม ในปี 2550 ให้มีมาตรการที่เหมาะสม “สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน” และ “อำนวยความสะดวกแก่ผู้ประกอบการ”

หนึ่งในนั้นคือ ยกเลิกการจำกัดจำนวนแปลงสัมปทาน เป็นมูลเหตุให้กล่าวหากันว่า สร้างการผูกขาด เพราะ “ส่งผลให้บริษัท เชฟรอน สามารถผลิตปิโตรเลียมได้เกินกว่าครึ่งของที่ผลิตในไทย จึงเป็นอันตรายอย่างมาก” จริงแค่ไหนขอไล่ทีละประเด็น

1.ความใหญ่ของเชฟรอน

ตั้งแต่ พ.ศ. 2464 รัฐบาลไทยได้พยายามพัฒนาปิโตรเลียมเองมาหลายยุคหลายสมัยแต่ไม่สำเร็จ จึงเริ่มใช้ระบบสัมปทานให้เอกชนเข้ามาทำ ทีแรกให้เฉพาะบริษัทไทย ในที่สุดก็เปิดให้ต่างชาติ เพราะต้องใช้ทั้งเงินทุนสูง ความเชี่ยวชาญ และความพร้อมที่จะเสี่ยง เนื่องจากประมูลรับสัมปทานได้แล้วต้องลงทุนมากแต่อาจจะกำไรหรือขาดทุนก็ได้

ในที่สุดก็มีการค้นพบปิโตรเลียมที่ผลิตเป็นเชิงพาณิชย์ได้ในปี 2524 โดยบริษัท Unocal พบแหล่งเอราวัณ ตามมาด้วยแหล่งอื่นๆ ของ TexasPacific Shell และ Esso การผลิตในประเทศจึงเริ่มต้นด้วยต่างชาติเกือบ 100%

ต่อมา Unocal ทั่วโลกถูกควบรวมกับ Chevron ทำให้กิจการในเมืองไทยตกเป็นของเชฟรอนด้วย อาจจะจริงที่เชฟรอนผลิตปิโตรเลียมเกินครึ่งในไทย (55%) แต่เป็นเพราะเขารับบริหารให้ผู้ถือหุ้นอื่น ผลผลิตที่เป็นของเชฟรอนเองคือ 36% แต่ในมิติของการถือครองพื้นที่ ซึ่งเป็นประเด็นที่โจมตีการแก้ไข พ.ร.บ.นั้น เชฟรอนมีสัดส่วนถือหุ้นในพื้นที่ผลิตทั้งหมดเพียง 31% (ณ 1 ม.ค. 2557) แต่ถ้านับที่บริหารให้ผู้ถือหุ้นอื่นจะเป็น 49%

ที่สำคัญ การแก้ไข พ.ร.บ.ในปี 2550 ไม่ได้เป็นสาเหตุของ “ความใหญ่” ของเชฟรอน รวมทั้งการออกสัมปทานรอบ 20 ในปี 2550 ที่ตกเป็นจำเลยบ่อยๆ ด้วย เพราะพื้นที่ผลิตของเชฟรอนส่วนใหญ่มาจากสัมปทานรอบที่ 1 (2515) ที่ได้จากรอบ 20 มีเพียงน้อยนิด 0.4% ซึ่งยังไม่ผลิต ผลผลิตทั้งหมดจึงมาจากพื้นที่สัมปทานรอบเก่าล้วนๆ

สรุป ทั้งระดับการผลิตและการถือครองพื้นที่ของเชฟรอนนั้น เป็นบุญเก่าที่สะสมมาก่อนปี 2550 แทบทั้งสิ้น

รวมถึงการต่อระยะเวลาการผลิตในปี 2550 ก็เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาเดิม แต่ต้องจ่ายค่าตอบแทนให้รัฐเพิ่มเติมอีกร่วม 24,000 ล้านบาท ที่ต้องต่อก่อนหมดเวลา 5 ปี ก็เพื่อไม่ให้การผลิตลดลง ซึ่งรายได้รัฐจะลดและประเทศต้องนำเข้าแพงๆ เนื่องจากเขาจะไม่ลงทุนเพื่อผลิตหากไม่มั่นใจว่าจะได้ผลิตต่อ

2.ความมั่นคงของระบบ

เชฟรอนเป็นบริษัทต่างชาติ เป็นอเมริกัน! จะทำให้ประเทศไทยเสียความมั่นคงไหม?

หากปล่อยวางความรู้สึกชาตินิยม แล้วพิจารณาด้วยเหตุด้วยผล คำตอบคือ ไม่ เพราะ

(1 รัฐมีกลไกหลายอย่างที่จะควบคุม อาทิ สั่งห้ามส่งออกน้ำมันดิบชั่วคราว (พ.ร.บ.ปิโตรเลียม ม.61) ผู้รับสัมปทานต้องให้โอกาสการใช้ในประเทศก่อนส่งออก (สัญญาสัมปทาน ข้อ 11(4)) ฯลฯ นอกจากนี้ รัฐยังสามารถใช้ พ.ร.ก.แก้ไขและป้องกันภาวการณ์ขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง (2516) สั่งได้สารพัดอย่าง

(2) ปิโตรเลียมสำรองอยู่ใต้พิภพไทย หากเกิดสงครามหรือการขาดแคลน ชาติไหนจะเอาไม่ได้ อ้างสิทธิก็ไม่ได้ เพราะ พ.ร.บ.ปิโตรเลียม ม.23 ระบุว่า “ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ”

(3) บุคลากรที่ดำเนินการผลิตของเชฟรอนก็เป็นคนไทยแทบทั้งสิ้น

(4) ปิโตรเลียมส่วนใหญ่ที่ผลิตเป็นก๊าซธรรมชาติ แม้อเมริกาจะเอาเรือรบมาขนก็ขนไม่ได้ เพราะก๊าซต้องไหลเข้าท่อขึ้นฝั่งในประเทศไทยอย่างเดียว

นอกจากนี้ ยังมีการถ่วงดุลด้วย ปตท.สผ. จะดีจะเลวยังไงเขาก็เป็นบริษัทไทยที่บริหารพื้นที่ผลิตอยู่ 44% ของประเทศ (ยอดผลิต 36%) โดยถือหุ้น 40% ในพื้นที่ (แชร์การผลิต 27%)

3.แก้กฎหมายเพิ่มความสามารถแข่งขัน

“สถานการณ์ปัจจุบัน” แย่ลงกว่าปี 2550 เพราะการพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมโตไม่ทันการใช้ของคนไทย ทำให้ประเทศต้องนำเข้าแพงๆ เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ

เนื่องจากสภาพธรณีวิทยาของไทยไม่ดีอย่างซาอุดิอาระเบียตามที่เป็นกระแส โอกาสที่จะพบแหล่งใหญ่กำไรงามเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ทั่วโลกจึงไม่สูงนัก โดยเฉพาะพื้นที่ “สัมปทานใหม่” ไม่ได้เป็น Virgin Area พื้นที่แปลงก็ไม่ค่อยต่อเนื่อง จะเห็นว่าบริษัทน้ำมันระดับโลกอย่าง Exxon BP หรือ Shell ไม่เข้ามาประมูลในเมืองไทยนานแล้ว

จึงต้องมีการ “อำนวยความสะดวก” เพื่อเพิ่มแรงจูงใจเอกชนทั้งไทยและเทศให้มาลงทุนสำรวจมากขึ้น จะได้พอแข่งขันกับประเทศอื่นๆ ที่มีศักยภาพปิโตรเลียมใกล้เคียงได้

ที่ผ่านมาการจำกัดจำนวนแปลงสัมปทานแทบไม่มีความหมาย เพราะเอกชนตั้งบริษัทในเครือมาถือสัมปทานบริษัทละไม่เกิน 45 แปลงอยู่แล้ว ทำให้เกิดงานเอกสารมาก

หากสามารถที่จะรวมสัมปทานหลายๆ แปลงให้อยู่ใต้นิติบุคคลเดียวกัน จะทำให้หักลดหย่อนภาษีได้มากขึ้น ทำให้การลงทุนสำรวจในประเทศไทยมีความเสี่ยงน้อยลง ทั้งนี้ปัจจุบันยังไม่มีบริษัทใดใช้ประโยชน์จากการแก้ไขนี้

ใครคิดว่าการสร้างแรงจูงใจให้เอกชนมาลงทุนเป็นบาปก็ควรเสนอยกเลิก BOI ในธุรกิจอื่นทั้งหมดด้วย

4.ถ้าผูกขาดต้องโขกราคา

ผลผลิตที่เป็นน้ำมันราคาจะตามตลาดโลก แต่ส่วนใหญ่ของเชฟรอนเป็นก๊าซธรรมชาติที่ราคาถูกกำหนดในสัญญา ซึ่งถูกกว่าราคานำเข้าทางท่อจากพม่า

ยิ่งเทียบกับก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) ที่ต้องนำเข้าเพิ่มขึ้นๆ ในปัจจุบัน ปรากฏว่าราคาเชฟรอนถูกกว่าถึง 50%!